Política

Cinco dilemas para federalistas sinceros

24 Jul, 2014 - - @kanciller

Hablar de federalismo se ha puesto de moda en los últimos tiempos pero siempre a gusto del consumidor. Hay desde quien apadrina la idea de reformar la constitución para dar un encaje federal a Cataluña hasta quien defiende que, de facto, ya estamos en ese escenario. Desde federalistas que recentralizarían educación y sanidad hasta los que dicen que solo se puede serlo si se reconoce el derecho a decidir. Estamos en un punto de confusión tal que el federalismo se está volviendo una de esas categorías que etiquetan pero no informan. Como es posible que el debate se acelere y sigamos añadiendo polvareda al tema, creo que puedo hacer una modesta contribución si doy cinco ideas sencillas para que hablemos el mismo lenguaje. Si de verdad existen federalistas sinceros en España deberían ser capaces de manejar estos conceptos y mojarse en cada uno de los dilemas que plantean.

1. El origen del federalismo

Federalismo viene de la palabra latina foedus, pacto. Como tal es un sistema de gobierno en el cual el poder político se divide por mandato constitucional entre una autoridad central (la federación) y los estados federados. En la formación de un estado federal existen básicamente dos caminos. Por un lado está la vía del coming together, que es el caso de aquellos países que se formaron como la unión de diferentes estados que deciden federarse, generalmente para oponerse a una amenaza exterior. Ejemplos son EEUU, Alemania o Suiza. Por lo tanto los estados son pre-existentes al acuerdo. Por el otro lado está la vía del holding together, que son aquellos países unitarios que deciden descentralizarse para acomodar diferentes demandas de autogobierno. Ejemplos son Bélgica o, con matices, Reino Unido. La soberanía inicial (y final) recae en el Estado en su conjunto que, por la vía de la descentralización política, la transfiere a unidades constitutivas de nueva creación.

En España y desde una óptica política hay que responder una cuestión de base ¿Las unidades federadas a.k.a. Comunidades Autónomas son sujetos de soberanía, un demos, previos al pacto constitucional o bien la soberanía recae sobre el conjunto del Estado? ¿Lo son algunas sí y otras no (véase punto 3)? ¿Cúales si es el caso y por qué?

2. El modelo cooperativo frente al modelo dual

A la hora de diseñar las competencias constitucionales entre ambos niveles de gobierno se suele distinguir entre dos tipos de federalismo. Por un lado está el federalismo dual, que es aquel en el que hay una diferencia muy clara entre los poderes de cada nivel. A cada nivel, una competencia, tal como ha sido históricamente en EEUU. Por el otro lado está el federalismo cooperativo, en el que competencias más importantes están repartidas en diferentes estadios de legislación/ ejecución entre ambos niveles. Por ejemplo, en educación el nivel federal hace normativa general o de bases y corresponde a la entidad federada el desarrollar la ley, modularla y ejecutarla. Alemania es el principal ejemplo de este tipo. En general, casi todos los países federales han evolucionado hacia un modelo más cooperativo, como en el caso de EEUU, que a partir del New Deal sobrecargó los poderes del estado federal aunque, como se puede imaginar, no sin poca controversia.

España hoy se asemeja a un modelo de descentralización cooperativa y el estado central tiene gran capacidad de influencia a través de las leyes de bases ¿Se quiere mantener/ reforzar ese modelo o avanzar hacia un sistema basado en el principio de “una administración, una competencia”? ¿Se opta por más sencillez/diversidad o más complejidad/homogeneidad en el ejercicio del autogobierno?

3. El federalismo simétrico y el asimétrico

Es importante considerar que la diferencia de competencias no solo se puede dar entre el nivel central y el regional, sino también entre los propias regiones. En algunos casos existe una distribución simétrica de las competencias, en el que todos los estados federados tienen las mismas atribuciones y poderes. Así funciona en Austria, por ejemplo. Sin embargo, puede ser que haya un país en el que algunos estados federados tengan más competencias que otros. Un ejemplo sería el caso de Canadá, donde Quebec tiene competencias en materia lingüística y de inmigración que otras provincias no tienen, especialmente sobre la base de su relación privilegiada con países de habla francesa. En general, la tendencia global es hacia una mayor “simetrización” en todas las federaciones porque la competencia entre estados suele arrastrar a ese escenario.

El principio de descentralización en España se realizó distinguiendo entre la vía rápida y la vía lenta (la primera con techo competencial más alto para nacionalidades históricas), pero la tendencia ha sido a la simetría entre CCAA por un proceso lento pero continuado de igualación ¿Se quiere un modelo que ofrezca niveles de competencias/ autogobierno diferentes según la autonomía o bien mismos poderes para todas? ¿Cómo se relaciona con las respuesta a 1. y 2.?

4. Autogobierno y gobierno compartido

El federalismo se suele estudiar sobre dos ejes básicos. El primero es el nivel de auto-gobierno que tienen las unidades federadas. Aquí entran materias como tener ejecutivos y legislativos electos por los ciudadanos, que el gobierno regional tenga capacidad para fijar impuestos sobre personas físicas, sociedades o de carácter indirecto, competencias amplias (desde cultura como la más básica hasta policial y de inmigración como las más importantes) o una administración regional plenamente autónoma. El segundo es el grado en el que las unidades sub-estatales participan formando la voluntad del centro político, de gobierno compartido. Esto último se consigue cuando los estados federados tienen que participar obligatoriamente de una reforma constitucional, hay un Senado fuerte en el que pueden vetar o condicionar la política federal, los estados pueden decidir los impuestos nacionales o se hace necesario acuerdos intergubernamentales para aplicar las políticas.

Mirando ambas dimensiones hay gran variedad de combinaciones. Hay países donde las regiones tienen mucho autogobierno y mucho gobierno compartido (Alemania), donde tienen mucho gobierno compartido pero poca autonomía (Austria) o donde tienen mucha autonomía pero poco gobierno compartido (Reino Unido).

descentralizacion

En España se apunta a que hay niveles de autogobierno importantes (para discusión del cuadro aquí) pero las CCAA participan muy poco de las decisiones nacionales ¿Sobre qué materias deberían tener capacidad de autogobierno las autonomías? ¿Hay que revisar el catálogo de competencias? Respecto al gobierno compartido ¿Se está dispuesto a reformar el Senado/ Constitución y darle capacidad de legislar sobre decisiones de su ámbito, asumiendo que eso es crear una institución más con capacidad de veto? ¿Qué hacemos si dos CCAA son “minoría permanente” frente a las demás porque tienen partidos propios?

5. El federalismo fiscal

Por último, un componente clave a resolver es cómo se articula un modelo de federalismo fiscal – que simplifico aquí. El federalismo fiscal se basa en el principio de corresponsabilidad, de tal manera que las administraciones sean responsables de los gasto y los ingresos que realizan en el ejercicio de sus atribuciones de autogobierno. De esta manera, pueden proveer los servicios al nivel que demandan sus ciudadanos y, lo que es más importante, que ellos soporten una carga fiscal correspondiente. Así, lo importante es que se permita que haya claridad en la atribución de responsabilidades; los ciudadanos podría distinguir con claridad qué autoridad se encarga de dar el servicio público/ hacerles pagar por ello y votar en consecuencia. El debate es complejo porque el nivel federal también dispone de transferencias condicionadas o incondicionadas que pueden afectar a estos elementos, además de suelos mínimos de financiación para competencias compartidas o solidaridad interregional/ balanzas fiscales. En todo caso, no invalida el principio anterior.

España tiene un sistema de financiación caracterizado por integrar un modelo confederal (con Euskadi y Navarra) y uno de régimen común. El primero se basa en que las diputaciones recaudan y gastan para luego negociar cuánto pagan al Estado por los servicios prestados. El segundo se caracteriza por el desequilibrio entre el gasto y el ingreso (las CA pueden gastar mucho, tienen poco control de tributos), el escaso uso de las CA de tributos propios con ausencia de límites de endeudamiento, su bilateralidad y ser un modelo abierto y renegociable con goteo de transferencias continuado – ver desarrollado aquí. Las preguntas entonces son; ¿Se puede avanzar hacia un modelo de federalismo fiscal? ¿Cómo se cuadran criterios ajustados a diferentes mayorías políticas? ¿Cómo se relaciona esto con la pregunta 3. y 4.?

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Un federalista sincero debería ser capaz de responder a todas estas cuestiones de manera más o menos coherente y asumiendo las implicaciones que tiene. No hay que olvidar que lo que subyace es una tensión. Autogobierno implica asumir que hay territorios que van a ser diferentes en función de las preferencias de sus votantes, con lo que la igualdad entre regiones y las economías de escala con seguridad se van a resentir. Por lo tanto, se hace necesario optar por un modelo en función de qué principios se quieran primar. Pero aunque se resuelvan estas preguntas más o menos de manera satisfactoria, luego hay que pensar en cómo se articulan unas mayorías políticas favorables. Si uno mira las preferencias por territorio ve fácil el sudoku:

figure-3

Lo que tenemos frente a nosotros son mayorías y preferencias diferentes en función del territorio. El nuevo diseño del Estado de las Autonomías es por lo tanto un reto político de gran magnitud que invita a reflexión y a complicados encajes de bolillos. Ahora bien, yo daría un aviso a navegantes: Si el federalismo en España se plantea como un simple eslogan, como una mera estrategia reactiva en función de la coyuntura política, ha perdido la batalla antes de empezar.