Este artículo es una colaboración de Pablo Simón y Kiko Llaneras.
Las declaraciones de Esperanza Aguirre sobre devolver las competencias de Sanidad y Educación al Estado son seguramente otra piedra arrojada al estanque. El llamado “problema territorial” es un debate eterno en España, que levanta increíbles pasiones, pero que pocas veces se acompaña de argumentos técnicos que no busquen confirmar prejuicios. Además tenemos la malsana costumbre de encerrarnos en la realidad inmediata y no mirar más allá de los Pirineos. Quizás un mejor punto de partida es preguntarnos qué ocurre más allá de nuestras fronteras, ¿Cómo de importante es nuestra descentralización política en comparación con otros países?
Midiendo la descentralización: gobierno autónomo y compartido
El libro de Hooghe, Marks y Schakel (HMS) “The Rise of Regional Authority” se ha convertido en un referente al analizar esta cuestión en perspectiva comparada. Os proponemos partir de su marco analítico para medir la descentralización. Es verdad que hay otras tantas alternativas, pero optamos por este marco porque lo consideramos el más rico en matices, como ahora veremos.
HMS toman como unidad de análisis las “regiones”, entendidas éstas como poseedoras de tres propiedades básicas: ser un territorio continuo y delimitado, ser administraciones intermedias entre el Estado y el nivel local, y tener algún tipo de autoridad política. A continuación los autores definen dos dimensiones de descentralización, midiendo cada una en función de criterios cualitativos.
- La primera dimensión es el autogobierno o self-rule. Esta dimensión evalúa el grado en el que un gobierno regional puede ejercer una autoridad independiente de injerencias del poder central. Los autores miden el autogobierno valorando cuatro elementos: profundidad institucional, ámbito de políticas, tributación y representación (podéis consultar cada una al final de este texto).
- La segunda dimensión es el gobierno compartido o shared-rule. Es decir, el grado en que las regiones participan en la toma de decisiones a nivel nacional; la medida en que forman la voluntad política del poder central. El gobierno compartido se mide valorando cuatro elementos: capacidad legislativa, control del ejecutivo, control fiscal y reforma constitucional.
De esta forma HMS asignan puntuaciones de autogobierno y gobierno compartido para las regiones de los diferentes países. Los resultados por países los tenéis en el siguiente gráfico de dispersión:
Esté gráfico refleja dónde estamos en comparación con otros países en términos de descentralización. Veréis que las dos dimensiones de descentralización —autogobierno y gobierno compartido— no van siempre de la mano sino que existe todo un gradiente de combinaciones. Países donde la descentralización es intensa en las dos dimensiones, países donde solo se da una de las dos, o países tendentes a la centralización. Es interesante preguntarse por cada caso y analizar sus posibles efectos en la operativa de un sistema político.
Para complementar este mapa podemos analizar también que ocurre dentro de cada país. Sabemos que la descentralización no es necesariamente simétrica y que no todas las regiones tienen siempre el mismo grado de autogobierno. España es un ejemplo de esto. Por eso hemos descompuesto el análisis con regiones individuales.
Observamos que existen regiones con distintos grados de autogobierno y gobierno compartido, incluso si pertenecen a un mismo país. En algunos caso las diferencias intra-país son inexistentes, o pequeñas, mientras que en otros países son más acusadas. Notad que este gráfico representa una foto fija, la situación actual, y que hay regiones que en el pasado tuvieron distintos niveles de auto-gobierno o gobierno compartido.
Dejaremos el análisis aquí. La descentralización es un asunto importante, pero antes de cargar las tintas es necesario conocer cuál es la situación. Con el mapa que hemos ofrecido sobre la mesa —la foto fija— todos podemos seguir hablando más de conocimiento de causa. Quizás así terminemos de aclararnos sobre qué organización territorial del Estado se quiere. Pero sin prisa.
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Apéndice: elementos de medición.
Elementos para medir el autogobierno o self-rule según HMS.
- Profundidad institucional: Este primer elemento se centra en saber si el gobierno regional es autónomo o desconcentrado. El rango oscila desde unas regiones carentes de administración general hasta regiones con sus propias administraciones no sometidas a veto del centro.
- Ámbito de políticas: Este segundo eje se refiere al rango de políticas. El rango va in crescendo desde no tener ningún ámbito competencial hasta el tenerlo sobre política económica, educación, bienestar e inmigración/ciudadanía, este último considerado ya el escalafón máximo.
- Tributación: La medida en que el gobierno puede poner impuestos de manera autónoma. El rango, de nuevo de menos a más, va de no tener ningún tributo hasta que el gobierno regional pueda establecer autónomamente la base y el tipo de al menos uno de estos impuestos: IRPF, sociedades o IVA.
- Representación: La medida en que una región tiene legislatura y ejecutivo independientes. Este indicador se centra en ambas partes en función de si no hay estas instituciones, si se eligen de manera indirecta desde el centro o de manera directa por la ciudadanía de las regiones.
Elementos para medir el gobierno compartido o shared-rule según HMS.
- Capacidad legislativa: La medida en la cual los gobernadores regionales se implican a la hora de hacer legislación estatal. El criterio aquí es aditivo y suma si las regiones son la unidad de representación, designan representantes para alguna cámara nacional, las regiones tienen la mayoría de la representación en alguna cámara y en qué medida la cámara de la regiones es más o menos fuerte que la cámara de población.
- Control del ejecutivo: Esta dimensión analiza en qué medida el gobierno regional co-determina las políticas nacionales en encuentros intergubernamentales. El grado oscila entre que no haya esta práctica hasta que sea requisito para tomar determinadas decisiones ejecutivas nacionales.
- Control fiscal: El grado en que las regiones co-determinan los tributos nacionales. De nuevo, el rango oscila entre no tener ninguna influencia hasta el poder de veto de las regiones al fijar tributos.
- Reforma constitucional: La medida en que las regiones se implican en una reforma constitucional. El rango va desde la capacidad unilateral para modificarla desde el poder central hasta que una mayoría de regiones pueden oponer un veto a dicha reforma.
¿Sabéis dónde puedo conseguir el estudio, aunque sea la parte de las mediciones; online? Se me antoja dificilísimo que Escocia tenga más puntuación de shared-rule o un nivel similar de self-government que Cataluña o Euskadi. Básicamente porque apenas tienen competencias tributarias y porque su autonomía es revocable en cualquier momento. No emana de una soberanía escocesa, sino que su ley es directamente creada desde Westminster.
Además, todos los sistemas de coordinación entre Edimburgo y Whitehall no son legalmente vinculantes, ni siquiera ‘enforceables’ en los juzgados. Simplemente son «pactos de caballeros», al contrario de lo que puede ser en España una reunión del Consejo de Sanidad o el Consejo de Política Económica y Fiscal.
Y que Gales, que apenas tiene competencias, tenga más ‘shared rule’ que las CCAA españolas, también resulta paradójico. En el caso de USA, aunque entiendo que los Estados tienen bastantes competencias económicas sobre el papel, no convendría de más estudiar el efecto del Gobierno Federal sobre ellas. Roger podrá dar más datos de ello, pero con mi limitado conocimiento de Derecho Constitucional americano, dudo que ese nivel de self-government sea tan elevado en la práctica.
Creo, en definitiva, que el estudio que mencionáis no ha estudiado las dinámicas materiales de los países en el estudio; limitándose a hacer un estudio formal, de lo que está en el papel y poco de cómo funciona en realidad el Estado. ¿Qué opináis?
En el enlace del primer párrafo tienes acceso al estudio. Lo que señalas apunta una realidad bastante interesante, la diferencia entre las dinámicas formales/ reales en la relación entre poderes territoriales. El problema de base es la comparabilidad. A la hora de hacer que una tipología viaje entre diferentes países hay que acogerse a algunos principios formales que la limiten.
Es cierto que hay trabajo que hacer en esta dirección pero para que te hagas a la idea, los politólogos han tendido a medir en perspectiva comparada la descentralización de dos maneras. A) Señalar si es federal o descentralizado con una simple dummy en función de lo que establece su constitución o B) Calcularlo en función del % de gasto público en manos de los entes territoriales. Esta clasificación es un paso adelante importante pero, por supuesto, está sujeta a críticas.
Lo que me pregunto es cómo podríamos capturar esas dinámicas reales que señalas ¿Quizá entrevistas expertos? Tampoco es algo exento de problemas… ¿Qué piensas?
Hombre, caes en cierta contradicción, ¿no crees?
Dices que crees «que el estudio que mencionáis no ha estudiado las dinámicas materiales de los países en el estudio; limitándose a hacer un estudio formal, de lo que está en el papel y poco de cómo funciona en relidad el Estado».
Sin embargo, previamente te has quejado justo de lo contrario, señalando que «los sistemas de coordinación entre Edimburgo y Whitehall no son legalmente vinculantes» sino simples «pactos de caballeros».
¿En qué quedamos? A mí no me cabe duda de que la autonomía escocesa es tan intocable como la catalana o la vasca, por más que para suprimirla o recortarla baste -formalmente- una ley ordinaria del Parlamento británico, mientras que en España es necesaria una reforma constitucional.
Por otro lado, el poder tributario de las CCAA españolas está, de hecho, muy limitado por el artículo 6, apartados 2 y 3 de la LOFCA, por lo que difícilmente puede haber una diferencia reseñable sobre este punto.
Por último, habrá entrado en juego la mínima capacidad que tienen las regiones españolas para influir en la toma de decisiones estatal, en la medida en que ni pueden influir en la toma de decisiones a nivel nacional más que a través de la designación de una minoría de senadores. Además, su capacidad de influir el proceso de reforma constitucional se limita a la posibilidad de enviar al Congreso una proposición que puede ser directamente rechazada a limine si la Cámara decide no tomarla siquiera en consideración.
@Pablo, soy un politólogo en potencia -¡y abogado! Así que ambas vertientes tiran de mí- y creo que el estudio debe ser multidisciplinar. El modo del estudio me ha recordado un poco al método que aplicaba Lijphart en ‘Modelos de democracia’, confrontando las dos visiones de una democracia en base a diez indicadores -creo recordar- y que se analizaban básicamente de manera formal.
Quizá un método interesante para ver si un Estado se comporta de manera federal o centralista, o las dinámicas de descentralización que puedan existir en él; aparte de incluir juicios de expertos -jueces del Tribunal Constitucional/Supremo del país en cuestión, por ejemplo-; podrían ser estudios de percepción ciudadana sobre las dinámicas de Estado. Me explico: si un Estado está configurado de manera federal, pero los ciudadanos analizan la toma de decisiones de sus políticos de tal manera que sólo se fijan en lo que sale de Madrid, Londres o Washington; podemos decir que el sistema, pese a que quizás en teoría sea uno muy descentralizado; tenga unas dinámicas electorales y participativas tales que lo hagan prácticamente unitario.
Por ejemplo, se me ocurre que un Estado puede tener unas dinámicas unitarias muy fuertes cuando vota a tal Presidente Autonómico «porque Mariano lo hace muy bien en Madrid» y no tanto por las posturas que ese Presidente pueda tener. No sé si he logrado explicarme. 😛
Lo dejo caer como teoría de bar, porque como dices es un tema bastante complicado y en el que se tiende a basarse en formalidades. Básicamente porque es lo primario y a lo que más fácilmente se puede agarrar el estudio. Por supuesto, el problema de analizar las percepciones ciudadanas llega cuando introduces el sesgo de nacionalismos más o menos potentes.
@Alonso, me temo que no me he explicado bien -no entra dentro de mis cualidades, lo siento, :P-. Lo que quiero decir es que el estudio dice que los elementos que ellos han incluido para medir las variables se componen básicamente de formalidades. En ese rango de formalidades, sin embargo, las Comunidades Autónomas, según yo lo veo, tienen una puntuación mucha más alta que los ‘Memorandum of Understanding’ firmados entre Edimburgo y Whitehall; que ni siquiera cuentan para las cortes británicas como elementos susceptibles de crear expectaciones legítimas, salvo en casos muy remotos.
Si el estudio se basa sobre elementos formales, no puedes incluir el elemento material de la coordinación entre Edimburgo y Whitehall; y si lo incluyes, entonces debes incluir las dinámicas políticas de países como España con alianzas políticas entre partidos nacionales y nacionalistas; el grado de implicación de partidos como CiU o PNV en el Congreso, las dinámicas electorales o participativas en elementos comunes. No sé.
De todos modos, aunque es cierto que hoy en día el hecho de una confrontación Gobierno Central-Autonomías es remoto porque Rajoy tiene una alfombra azul bajo sus pies; dudo que en el caso de tener un caso contrario las CCAA destaquen por su nula influencia en el proceso de toma de decisiones. Básicamente porque tienen resquicios legales para desarrollar leyes estatales con un amplio margen de discreción y porque los intentos armonizadores del Gobierno Central son vistos con especial suspicacia por el TC.
Estoy de acuerdo, sin embargo; en que el grueso de las CCAA españolas tiene mucho menor poder tributario que en otros Estados de corte federal; salvo aquellas con régimen foral o Cataluña, precisamente por esas dinámicas políticas de las que hablaba más arriba.
Por cierto, cabe mencionar que en el caso de Escocia y Gales; sus oportunidades de influir a nivel nacional en Whitehall son prácticamente nulas y que eso, de hecho, es lo que parece estar dando alas al SNP. Whitehall es quien toma las decisiones en materias reservadas, y Escocia, Gales e Irlanda del Norte pueden decir misa. Por no decir que mismamente esas regiones usualmente se abstienen o participan muy ligeramente en toma de decisiones que afectan exclusivamente a Inglaterra.
Me ha quedado más largo de lo que pensaba. Pido disculpas por el ladrillo. xD
Aunque el problema de la comparabilidad es evidente, creo que también es evidente lo cierta que es la posición que otorga a las autonomías españolas; en auto-gobierno tienen competencias considerables (aunque en mi opinión debilitadas por el sistema de financiación, salvo en las dos comunidades de concierto económico), pero su capacidad para influir en el gobierno de la nación es bastante baja.
En España no existe nada como por ejemplo la exigencia de que las enmiendas a la Constitución sean aprobadas por 3/4 de los estados (Estados Unidos) por no hablar de lo que seguramente sea el caso extremo, el Bundesrat alemán, una cámara territorial cuyos miembros son directamente designados por los gobiernos de los länder y donde se vota en bloque, por länder y no por persona.
A mi me parece que estos estudios valen para lo que el que los pagó quiera usarlos.
Es decir, vaya usted a saber quién los pagó y para qué los quería.
Hay algo que me parece erróneo: El uso de de la palabra Descentralización en un entorno de Fragmentación es engañoso y trata de aportar la connotación generalmente positiva de la palabra descentralizar a la negativa de Fragmentar,
Y el fenómeno autonómico español es esencialmente un fenómeno Fragmentador. Para eso nace, para permitir a los nacionalistas históricos realizar su proyecto político independentista.
Por eso es engañoso el uso de «descentralizar» en España. No es verdad: Aquí lo que se está haciendo es Fragmentar y diferenciarse un poco más cada cada día.
Y si alguien lo duda que mire su tarjeta sanitaria y la compare con la de la comunidad vecina.
O trate de cambiar a sus hijos de instituto.
[…] España un país descentralizado? ¿Mucho o poco? Depende en función de quién nos comparemos. En Politikon nos regalan dos gráficas que ponen de manifiesto, claramente, dónde estamos, como país y con las […]
Chicos, a mí lo que me sorprende mucho es que las comunidades de régimen foral no puntúen más alto que las de régimen general en gobierno compartido, aunque solo sea por su capacidad fiscal. ¿Me ayudáis? 🙂
Sí, bueno, la idea es que las comunidades de régimen foral no «informan» la voluntad de la administración central (exactamente igual que las ordinarias): Las CA pesan lo mismo, por ejemplo, a la hora de delimitar el tramo estatal del IRPF (nada). La diferencia va en el otro sentido: La administración central sí que limita la autonomía de las CA de régimen común y no de las forales, que es dónde está su singularidad.