descentralización

El nudo gordiano del Estado de las Autonomías

22 Sep, 2012 - - @kanciller

Sobre el tema territorial llevamos hablando en España desde el principio de los tiempos y hoy muchos plantean directamente que el Estado de las Autonomías ha fracasado para resolver esta cuestión. Con la crisis los niveles de apoyo al actual modelo autonómico se están hundiendo, de momento tenemos rescatadas alguna autonomía que otra – todas ellas éxitos de buena gestión, sin duda – y ahora hasta los más inmovilistas aceptan que esto hay que reformarlo (tras el eufemismo de eliminar duplicidades). En un plazo de tiempo muy rápido los apoyos al statu quo se han erosionado mientras incrementan opciones re-centralizadoras e independentistas. No diré que sea algo que nos pueda pillar de sorpresa pero quizá merece la pena repasar un poco cómo nos hemos descentralizado en España para entender el que yo considero que es el verdadero punto clave de la tensión.

Cuando arrancamos el proceso constituyente, en las procelosas negociaciones de la Constitución, es bien conocido por todos la deliberada ambigüedad con la que se redactó el título VIII. La idea del constituyente era hacer de la autonomía un principio dispositivo – es decir, que podía darse o no –, dejando la organización territorial del Estado deliberadamente fuera de la Carta Magna. Sí, existe un corpus jurídico  fuerte con declaraciones sobre la unidad indivisible de la patria (y al ejército como su garante) pero eso no obsta que España podía haber continuado como un país centralizado, regionalizado o federal según fuera la voluntad política. Efectivamente,  la negociación política del momento buscó que cuestión territorial no enquistase la transición democrática e hiciera descarrilar el proceso, pudiendo sumar los apoyos del nacionalismo catalán y, tácito, del nacionalismo moderado vasco (aunque luego pidió la abstención en el referendum) sin asustar mucho a los más duros o a los militares (con sustillo el 23-F). Creo que en términos de resultados el dejar este tema «para más adelante» fue una medida acertada si lo imperativo era una transición a la democracia.

Sin embargo, eso no quita que nuestra descentralización haya sido muy particular. Debe aclararse que nuestro modelo  se pensó a lo “holding together”, descentralizar para unir (como Bélgica o Reino Unido), y no fue de “coming together”, donde las unidades sub-estatales son el elemento básico preexistente (Como USA o Suiza). Como es conocido, la Constitución de 1978 daba acceso a la autonomía por dos vías diferentes las cuales explica aquí Peces Barba mucho mejor que yo. Por lo tanto, como estaba en mente de los dirigentes de la época, el elemento fundamental que se valoraba era crear una suerte de estado federal asimétrico, es decir, buscar un acomodo de aquellos territorios con peculiaridades históricas, culturales o lingüísticas dentro del Estado (aquí lo dice claro Herrero de Miñon). No es una solución casual sabido que en algunos casos la demanda de autogobierno y democracia iban de la mano (mirad en Cataluña, “Democracia, amnistía y Estatut de Autonomía”), por lo que el acomodo iba principalmente encaminado a Cataluña y el País Vasco, este último con la disposición adicional del régimen foral – y navarro – de regalo.

Pero como suele ocurrir, la asimetría se trata de un equilibrio inestable porque los actores no tienen incentivos para no pujar por más autogobierno si ven que las demás unidades subestatales tienen un techo mayor de poder y recursos. Y es a razón de ello que se generalizó el Estado Autonómico, abierta la espita de Andalucía por el 151. Así pues, fuera por interés de las élites locales o por una voluntad de contrapesar a Cataluña y País Vasco, al final del proceso se parieron las 17 autonomías, en muchos casos, ante la indiferencia de su propia población – La discusión sobre las Castillas fue épica. Algunas propuestas iban con Logroño y Santander, otras con Madrid, otras sin León y Segovia… –. De partida los suelos competenciales entre las CCAA de vía rápida y de vía lenta eran diferentes pero una vez el modelo se asentó, a mediados de los 80, todas las Comunidades Autónomas tuvieron incentivos para presionar por más competencias ¿Por qué? Básicamente porque más competencias significaban más recursos vía transferencias del gobierno central, lo que llevó a una escalada de desecentralización, particularmente entre las de régimen común.

Por lo tanto, si algo caracteriza a nuestro modelo autonómico es que hemos tenido un goteo de competencias, un hecho especialmente condicionado por las mayorías de gobierno en el Congreso. Quizá los hitos más importantes en las transferencias competenciales fueron cuando las Comunidades Autónomas asumen Educación (1992) y Salud (2002), ésta última hasta con la resistencia de algunas. Así que el modelo de descentralización ha estado continuamente abierto y sometido a revisión, muy particularmente de la financiación – muy poco corresponsable hasta fechas muy recientes y dónde las autonomías se resisten a usar sus propios tributos y capacidad normativa para financiarse – . En todo caso, su resultado final ha sido una simetrización entre gobiernos autonómicos, una generalización de la “Clausula Camps” en la que, si Cataluña tiene algo – que es la que más puja siempre – nosotros queremos lo mismo.

Esto liga con la cuestión que introducía al principio de la entrada en un punto fundamental; dentro de las propias autonomías existe un nivel muy dispar de demanda de autogobierno. Este es el verdadero punto clave. Mirad este gráfico tomado del artículo de Mireia Grau sobre las reformas de auto-gobierno y el apoyo al modelo territorial:

 

Aquí se ve claramente lo que exponía arriba, que el apoyo al modelo actual está regresando a niveles de los años 80. Es evidente que la crisis lleva el principal efecto y ahora es previsible que los niveles de apoyo al statu quo aún se hayan reducido más. Sin embargo, os propongo que miréis el siguiente gráfico con atención, el cual que desglosa las preferencias de auto-gobierno por Comunidad Autónoma:

 

Aquí, efectivamente, se ve el meollo de la cuestión, y es que la preferencia por la descentralización – que en términos de bien público puede considerarse como una provisión de devolution de competencias – es tremendamente variada. Y sí, Cataluña, País Vasco, Navarra y las islas siempre piden mucho más autogobierno que el resto de territorios. Esta es la realidad básica de la que estamos hablando y que hay que afrontar, que tenemos preferencias diferentes que empujan a unas comunidades a pedir más auto-gobierno mientras que otras se plantean con más fuerza la recentralización. El nudo gordiano de la descentralización en España es, a mi juicio, la cuestión de la asimetría y cómo se va a solventar un potencial equilibrio (que siempre será inestable)  entre ambos grupos de territorios. Los federalistas tienen que responder a cómo se va a calibrar la tensión entre la igualdad de los territorios – que tiende a la simetría – y el deseo de autonomía de los mismos – que tiende a lo contrario –. Y reconozco que no soy nada optimista en encontrar una respuesta apropiada a este dilema.