Internacional

Democracia y distribución en la Unión Europea

18 Jul, 2014 - - @kanciller

Hace unos pocos días Jean-Claude Juncker fue votado como presidente de la Comisión a raíz del pacto suscrito entre el partido popular, socialista y liberales europeos. Aunque los diputados del PSOE terminaron votando en contra por orden de su nuevo secretario general in péctore – algunos habían anunciado que lo harían en cualquier caso, otros no ocultaron su disgusto – esto apunta un debate mucho más de fondo sobre lo que es la Unión Europea y hacia dónde queremos que vaya. Hay críticas muy legítimas a este acuerdo y al papel de Juncker como presidente del Eurogrupo pero creo que con frecuencia confundimos lo que es la UE, lo que puede ser en el corto plazo y lo que nos gustaría que sea mañana. Lo que quiero en este artículo es plantear algunas reflexiones sobre estas cuestiones en dos puntos relacionados; el del déficit democrático y el de las consecuencias distributivas de las políticas europeas. Sirvan al menos como base para discutir.

Sobre el déficit democrático

Con frecuencia se hace el comentario de que la Unión Europea no es un ente democrático – para una réplica véase aquí, aquí y aquí. Además, y esto es lo más importante para mi argumento, la crítica que ha planteado Maravall entre otros es que no existen los necesarios mecanismos de rendición de cuentas. Es decir, que ante la posibilidad de tener un ministro europeo de economía los ciudadanos no podríamos votar a otro partido para desplazarlo del poder. En el caso de la reciente elección del presidente de la Comisión, se supone que se quiere poner un freno a esta crítica haciendo que sea el propuesto por el partido con más apoyos en el Parlamento. Sin embargo, quienes critican este punto se preguntan si esto tendría sentido en una cámara nacional, pues no parece dicho así muy diferente de pedirle al PSOE que apoye al PP en Andalucía simplemente porque tiene la mayoría simple de escaños.

Esta crítica parece ignorar dos aspectos. El primero es la ausencia de una coalición diferente, ya que hasta ahora nadie ha sido capaz de decirme como se podría sumar de otra manera sin arrastrar a un bloqueo que, a la postre, implicara que entrase un candidato externo (con la derrota del Parlamento frente al Consejo, como así querían Reino Unido y Hungría). La ausencia de alternativa es, por lo tanto, un problema casi estructural – y creo que grave – para poder aducirse que estamos ante un sistema parlamentario, pero que se deriva de los partidos que se vota y de los diferentes sistemas electorales europeos. Esto, afortunadamente, no es un hecho estructural en todos los países (quizá menos en el país que está debajo de la UE) ya que las investiduras por mayoría simple, gobiernos en minoría o la repetición de los comicios son alternativas posibles. Por eso trasplantar ambas lógicas me parece forzado.

Pero la segunda es la dimensión normativa, a lo que es una democracia en sí misma. En su tradicional caracterización de democracias en “Patterns of Democracy”, Arendt Lijphart distingue entre dos tipos de sistemas. Por un lado, las basadas en el principio de la mayoría, que se suelen ligar a instituciones centralizadas, bipartidismo, gabinetes monocolor o parlamentarismo. Por el otro, las basadas en el principio del consenso, donde todos participan del gobierno, con gobiernos de amplia coalición, descentralizados, equilibrio entre poderes, democracia directa y órganos independientes. En este último caso, que es el más cercano a la UE, las políticas son más gradualistas y más alejadas del votante mediano ya que siempre nacen de un acuerdo, no de mayorías contundentes. Aunque esta vigilancia entre poderes implica un precio en satisfacción de los ciudadanos con sus políticas.

Ahora bien, del mismo modo en que no parece razonable decir que Suiza es menos democracia porque la primera tenga macro-coaliciones de casi todos los partidos con representación y los gobiernos no pierdan elecciones à la Przeworski, desde un plano estrictamente normativo tampoco lo sería para la UE. A mi juicio, la tesis no es de déficit democrático sino de modelo de democracia al que se quiere optar, lo cual plantea preguntas parcialmente diferentes sobre qué instituciones queremos que tenga la Unión, qué peso debe tener cada una y, sobre todo, cómo dar los pasos operativos hacia ellas sabiendo que la integración tiene costes distributivos.

Sobre ganadores y perdedores

Esta es justamente la segunda pata de la reflexión, que es el tema de los costes de distribuir políticas en el espacio de la Unión (de la integración) y cómo se relaciona eso con la existencia de electorados nacionales. Ahora mismo estamos integrados en un artefacto a medio camino entre un elemento federal-confederal, en el cual los gobiernos nacionales dependen de principales muy diferentes y, a su vez, actores con cierta capacidad de veto. Supongamos la existencia de una crisis económica en un país completamente aislado, en el cual existe un solo “demos” y opinión pública. Ante esta situación y sistema de partidos nacionalizado – es decir, que los partidos representan grupos sociales de todos los distritos – las pérdidas y ganancias se interiorizan dentro de la sociedad. Es decir, un partido de izquierdas aumenta la presión fiscal para hacer políticas contracíclicas mientras que uno de derechas opta por la austeridad fiscal, políticas que en cualquier caso perjudican (menos) a los que no le votan al margen de dónde vivan.

Sin embargo, este último no es el caso de Europa, ante un espacio público está fragmentado y/o sistemas de partidos no integrados transnacionalmente. Tenemos al final de la cadena de mando unos ejecutivos que dependen de sus votantes nacionales para sobrevivir y que, por lo tanto, no tienen incentivos para preocuparse lo más mínimo de la suerte que la defensa de sus intereses nacionales pueda tener en otros agentes. Vamos, que al gobierno de Paises Bajos, al menos en el corto plazo, siempre le interesará más defender políticas que primero garanticen su reelección y ya si eso, que no hagan explotar el sistema de partidos de Grecia. A esto se suma que Bruselas y Merkel se convierten, en última instancia, en el recurso apropiado para el blame shifting que lleva a que los últimos dos presidentes del gobierno españoles puedan alegar que hacen recortes “porque no tengo alternativa”. Algo que cuando llega el momento electoral también puede tener sus consecuencias.

Así y todo, los fanáticos de la integración a cualquier precio, los de Europa es nuestra única esperanza, tampoco han logrado responder qué hacemos si una mayoría de ciudadanos de la Unión está a favor de subir la presión fiscal, desregular el mercado laboral o prohibir los toros mientras que la mayoría de los españoles opinan lo contrario. Pero este dilema, que no es menor, ya ha recibido una clara respuesta ciudadana. La crisis económica, que ha arreciado el anti-europeismo al norte (más xenófobo) y al sur (más escéptico), lleva al repliegue nacional. Mientras que en Alemania el índice de aprobación de la canciller sube al estratosférico 70% y todos la aman por haberles salvado del vago sur, en España se alega que la UE no es democrática porque no hace lo que conviene al pueblo (español, se entiende) o partidos que claman directamente que no estamos aquí para ser una “colonia de vacaciones para alemanes ricos”.

Si el CIS dice que el 75.2% dice que nuestro europarlamentarios deben representar los intereses de los españoles y no actuar de acuerdo con la ideología de sus partidos europeos, al final Sánchez se ha limitado a escuchar a sus futuros electores. La trampa sin salida es que Merkel, cuando batalla por la austeridad, también hace lo mismo. Es decir, que en la pugna entre dos lógicas democráticas, la de representar a mis electores y la de representar intereses “de clase” transnacionales, gana la primera y ello tiene costes distributivos que no se reparten entre países.

En resumen

Lo que he intentado plantear aquí, igual de manera un poco desordenada, es que la Unión Europea tiene importantes retos por delante. Sin embargo, creo que haríamos bien en cambiar un poco las preguntas que nos hemos hecho hasta ahora. Quizá la pregunta no sea si la UE tiene un déficit democrático sino hacia qué modelo de democracia queremos que vaya ¿Menos intergubernamental y más parlamentaria? Lo del otro día fue un paso firme en una dirección, pero mejor que se diga explícitamente antes de empezar la discusión. Quizá la pregunta no debería ser si Juncker sí o no, sino cómo podemos facilitar que en el Parlamento se formen coaliciones alternativas, que pueda haber sumas diferentes de partidos para asegurarnos de que existen giros más claros en las políticas.

Por último, sobre las consecuencias distributivas de las políticas comunitarias, habrá que pensar bien cómo podemos diferir a futuro la sanción a los gobiernos nacionales, como conseguimos salir de un juego de suma cero. Si en la lógica numérica el norte tiene más votos que el sur, preguntarse sobre la simetría del ajuste, sobre la existencia de “minorías permanentes” o sobre si estamos pagando lo debido es pertinente. Creo que en este sentido hemos avanzado algo pero todavía tenemos mucho camino por recorrer. Porque Europa puede aprobar paquetes de ayuda al paro juvenil o planes de estímulo pero cualquier respuesta a la crisis seguirá siendo insuficiente hasta que no demos respuesta política a muchas de estas preguntas.