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De políticos, guardianes y política fiscal

9 May, 2013 - - @egocrata

Uno de los temas recurrentes en la blogosfera reformista es la necesidad de crear en España una autoridad fiscal independiente. Es una vieja obsesión de la gente de NeG, y es algo que hemos discutido alguna vez por estas páginas: una agencia estatal, no-partidista que se dedique a evaluar la sostenibilidad de las cuentas públicas, calculando el coste de cada ley propuesta o la capacidad recaudatoria de cada nuevo tributo. Algo parecido a la CBO americana o al Consejo de Política Fiscal sueco, pero repasando y haciendo proyecciones sobre los presupuestos españoles.

La pregunta que nos surgía hoy hablando con Cives por e-mail era bastante simple: ¿por qué algunos países tienen esta clase de instituciones políticas y otros no? Los políticos de Suecia y Estados Unidos, en algún momento de su historia, decidieron crear un organismo lleno de funcionarios muy bien pagados, mejor preparados y completamente aislados de presiones políticas y les dieron como misión en la vida enviarles a parir cada vez que hacen una propuesta fiscal descabellada. Aunque algunos políticos no hagan puñetero caso a estas agencias (léase: el partido republicano moderno), estas agencias a menudo son capaces de marcar el debate político de forma considerable (la reforma de la sanidad de Obama, sin ir más lejos, está casi diseñada para hacer feliz a la CBO), a menudo mejorando la calidad de las políticas públicas. Es curioso que algunos países las tengan y otros no.

La explicación, en este caso, creo que es relativamente sencilla: los políticos incompetentes no quieren que los vigile nadie. Los países con una clase política más llena de inútiles serán más reacios a crear instituciones que miran todo lo que hacen por encima del hombro, no sea que vayan a quedar mal.

Por supuesto, los políticos no están pensando eso de forma explícita. El razonamiento seguramente va más en la dirección de desconfiar de tecnócratas no elegidos democráticamente en las urnas, decir eso que los economistas nunca aciertan sus predicciones o decir que ciertas formas de análisis económico son ideológicas y no tienen en cuenta muchos supuestos cruciales. Véase la obsesión de los republicanos con el dynamic scoringy el rechazo de Izquierda Unida a las matemáticas, sin ir más lejos. La cuestión es que los políticos, en general, no son demasiado aficionados a que nadie les lleve la contraria, y más si es una voz de autoridad en alguna torre de marfil que ellos han creado. Si un político tiene intención de hacer cosas más o menos extrañas y fuera de lo que recomiendan los economistas, lo último que van a hacer es darles un altavoz.

Los políticos que tienen ganas de demostrar que son aburridos seguidores de las leyes de la aritmética a lo largo del ciclo económico, sin embargo (esto es, los alemanes, holandeses, suecos, el partido demócrata, etcétera), tienen algo que demostrar. Por mucho que vayan por el mundo diciendo que son fiables, adultos y responsables y no van a hacer nunca barbaridades fiscales montando enormes programas sociales sin recaudar un duro, siempre se enfrentan al pequeño problema que nadie se los cree demasiado. Sus vecinos en países con políticos vocingleros, populistas, analfabetos matemáticos o con un miedo atroz a los brujos que utilizan calculadoras se pasan la vida diciendo que ellos también son fiables, adultos y responsables. Incluso dentro de su propio país los líderes de la oposición con problemas para tener contacto con la realidad dicen exactamente lo mismo, prometiendo mil cosas y diciendo que lo pueden pagar igual. Tenemos una especie de mercado de coches de segunda mano, con todos los vendedores diciendo lo mismo y votantes incapaces de ver quién está diciendo la verdad.

¿Qué estrategia puede tomar un dirigente político responsable en estos casos? Hacer como un vendedor de coches usados, y crear un certificado de garantía: un consejo fiscal independiente. Básicamente tenemos a un político creando una institución pública creíble creada especialmente para tirarle tomates y ponerle de vuelta y media cada vez que haga una barbaridad. El creador de una institución así, obviamente, no tiene intención alguna de portarse de forma irresponsable, así que de hecho no está haciéndose ningún daño. Un guardián independiente de las cuentas públicas, en el fondo, una institución creada para aplaudirle.

La paradoja de los consejos fiscales independientes, por tanto, es que sólo aparecen en países donde no los necesitan. A un gobernante no va a hacer burradas fiscales le interesa tener un guardián bien ruidoso e independiente (total, le va a llamar guapo);  un cretino irresponsable incapaz de entender una hoja de Excel nunca dará importancia a un policía fiscal independiente y mucho menos creará uno. En el fondo, son instituciones parecidas a los bancos centrales independientes; otra señal a los votantes y a los mercados que son gente responsable y no harán tonterías.

Lo más curioso de estos arreglos, sin embargo, es el componente de señal de las instituciones. Un consejo fiscal independiente (y un banco central, en tiempos pretéritos) es una criatura legal nacida de una votación de un parlamento soberano. Los mismos políticos que juran portarse bien ahora  pueden cambiar la ley pasado mañana, eliminar la agencia y empezar a diseñar presupuestos leyendo las entrañas de palomas silvestres. Los políticos no pueden crear una ley (o constitución, aunque estos mecanismos raramente acaban esta) que ellos mismos no pueden reformar, al fin y al cabo. Las normas presupuestarias, autoridades independientes y demás arreglos institucionales, sin embargo, crean una «línea roja» clara: un político puede ofuscar cuentas con relativa facilidad, pero eliminar la CBO local sin que se note es más complicado. Como más visible es la institución, más creíble es la promesa de gobierno responsable, y más capacidad para condicionar el debate político una vez ha sido creada.

El pequeño detalle final, claro está, es qué sucede si a los votantes esto de la responsabilidad y el buen gobierno fiscal les importa un comino, como parece suceder en épocas de burbuja financiera. Creo que en España tenemos cierta experiencia sobre ello. No vale decir más.

Oh, y el «consejo fiscal» propuesto por el gobierno Rajoy es una santa castaña, por cierto. Imaginad por qué.