ante todo orden & Frente Gnómico & Impuestos y fiscalidad & Unión Europea

Notas sobre deficit público en una Democracia

28 Ago, 2011 -

Las finanzas públicas de un número importante de Estados en la UE están en estos momentos en una situación extremadamente precaria. Las razones para ello son de dos tipos. Por un lado, hay un problema de solvencia, esto es, muchos estados no están en condiciones de honrar sus compromisos de gasto futuros con los ingresos que uno podría esperar en el presente y en el futuros que dependen a su vez de los impuestos que sea viable imponer y de las perspectivas de crecimiento.

Por otro lado, hay un problema de liquidez, que viene derivado de que la gente que tiene que quedarse con la deuda, de forma en algunos casos bastante razonable en vista de lo anterior, piensa que comprar deuda es como jugar a la lotería y por tanto no están dispuestos a pagar por la deuda de mucho más países mucho más de lo que pagarían por un billete de lotería. Esto implica que los Estados tienen cada vez más difícil financiarse, o necesitan hacerlo a unas cotas muy altas.

El problema coyuntural

¿De dónde viene esa situación? Para entender esto, hay que darse cuenta de que la política fiscal es como indicaba arriba algo fundamentalmente dinámico. En tiempos normales, los gobiernos prometen devolver sus deudas y los ahorradores que buscan colocar su ahorro les creen. ¿Qué es ahora distinto? El problema es de tipo esencialmente político.

Cuando un gobierno se enfrenta a unas perspectivas de crecimiento muy pobres, se ve obligado bien a subir la presión fiscal, bien a reducir lo que gasta y ambas cosas son en general bastante impopulares entre su electorado. En esta situación, la tentación es obviamente no pagar lo que se debe. En el juego entre el gobierno que responde ante su electorado que paga los impuestos y disfruta del gasto y los inversores que mantienen la deuda en sus carteras, es profundamente racional por parte de estos últimos desconfiar del primero cuando parece que las medidas impopulares se avecinan.

En esta situación, un gobierno necesita adoptar que quiere que sus finanzas parezcan sostenibles, necesita garantizar que va a hacer las cosas correctamente, pero esa sostenibilidad depende de decisiones que aún no ha tomado. Por eso, para ser creíble, algo que un gobierno puede hacer es “atarse al mástil”.

¿Qué sentido tiene para un gobierno adoptar un techo de gasto para el futuro? En una situación en la que quiere conseguir algo de oxígeno debido a su falta de credibilidad para maniobrar en el corto plazo, algo que puede hacer es alterar las decisiones que va a tomar en el futuro o, mejor dicho, comprometerse de forma creíble a tomar determinadas decisiones.

Democracia y déficit público

Todo esto deja en suspenso saber qué es lo que lleva a un gobierno a gastar más de lo que puede pagar. Thiago se quejaba por ahí diciendo:

“Porque una enmienda constitucional que imponga un techo de deuda es, ni más ni menos, el reconocimiento constitucional de que los poderes del Estado elegidos por el pueblo no saben llevar las cuentas en orden.”

En cierto sentido, esta cita que resume bastante bien varias críticas que he visto por ahí es correcta y también incorrecta. Lo primero que le viene a alguien como yo a la cabeza es algo así como “pues claro, ¿para qué pensabas que sirve una constitución?”. Las constituciones sirven precisamente para evitar que la gente que toma las decisiones en el gobierno comete excesos o errores y por eso hay que restringir lo que hace y eso incluye por supuesto las declaraciones de derechos y más o menos todo lo que hay en la constitución.

Como nota al margen diré que personalmente, la dicotomía “democracia-constitucionalismo” siempre me ha parecido una falsa dicotomía, porque lo da la impresión de que la democracia no fuera un sistema que utilice como input el voto de la gente para producir ciertos resultados que consideramos deseables, sino que fuera una especie de voluntad eterna que ocurriera en el vacío institucional. Lo cierto es que la democracia, o la voluntad popular o lo que sea que llamemos al proceso político democrático es esencialmente eso, un proceso, que ocurre dentro de y condicionado por un marco institucional que afecta a sus resultados, desde la elección del sistema electoral hasta la definición de los poderes del gobierno.

Esa forma de no entender el gobierno como un proceso político donde intervienen muchos agentes lleva a ignorar el hecho de que, efectivamente, si las instituciones que gobiernan ese proceso no son las adecuadas, se toman decisiones equivocadas. En esta sentido, existe bastante literatura que explica que a) Los gobiernos tienden a sobreendeudarse y b) Por qué tienden a hacerlo. Al lector interesado le remito al paper de Alesina y Perotti que tengo aquí que es un review del tema o a este post que escribí.

El problema estructural: el sesgo deficitario de los gobiernos.

La clave de todo –voy a simplificar bastante- está en que las decisiones de recaudar impuestos y de gastar se suelen tomar de forma separada y afectan a distintos grupos (el gasto suele estar concentrado en grupos concretos, los impuestos son soportados por el conjunto de la población). Esto se da a varios niveles. Los grupos de presión que afectan a un gobierno desean que se gaste dinero en sus intereses especiales, pero como ese dinero sale del conjunto de la sociedad y no solo de sus bolsillos, típicamente harán más presión de la deseable para que se gaste. Cuando las comunidades autónomas deciden cuanto gastan esperando que se financie con el conjunto de los impuestos del país pasa algo similar. En el parlamento, típicamente, cada grupo busca beneficiar a sus votantes o grupos de interés con partidas de gasto concretas en el presupuesto, mientras que los impuestos que financian ese gasto son pagados por el conjunto. Finalmente, incluso en el interior del propio gobierno, hay ministros que gastan y un
solo ministro que se encarga de cuadrar el presupuesto.

Esta asimetría entre el gasto que depende de intereses especiales y es apropiable de forma privada, y los ingresos que afectan de forma conjunta a todo el mundo, hace que, si el Estado puede endeudarse, exista un sesgo hacia hacerlo de forma excesiva porque los ingresos y los gastos están desconectados. Para resolver este problema, todas las democracias han generado un conjunto de mecanismos que atenúan el problema, como tener sistema electorales con partidos fuertes o ministros de economía con un puesto prominente dentro del gabinete. Es decir, poniéndole “trucos” al proceso político que da lugar al presupuesto. Estos “trucos” pueden ser vistos como “limitaciones a la soberanía popular”, pero como no está muy claro en qué consiste la “soberanía popular” desnuda de toda armadura institucional personalmente me parece una discusión irrelevante.

Pues bien, un techo de gasto, o una regla fiscal, o establecer un consejo de política fiscal independiente que acote los límites de la sostenibilidad fiscal no es otra cosa que esto: una institución para mejorar el proceso de decisión colectivo. Si se limita la capacidad de emitir deuda de los Estados y se hace bien –es decir, obligándoles a correr superávits en buenos tiempos para permitirles hacer política contracíclica en los malos, evitando que hagan contabilidad creativa como el PP, etc…- el resultado será un sistema de finanzas públicas que funcionará mejor.