Economía

Hacia una reforma creíble: perspectivas sobre el debate de las pensiones (II)

17 Jun, 2013 - - @jorgesmiguel

Artículo escrito en colaboración con Cives

En esta segunda y última parte del artículo que iniciamos la semana pasada vamos a abordar la sostenibilidad política de una reforma de las pensiones,

El impacto demopolítico

Una función de la reforma del sistema de pensiones es mejorar la credibilidad y la sostenibilidad de la posición fiscal del Estado. Implícita o explícitamente, el Estado aparece como garante del sistema de pensiones y por ello la sostenibilidad del mismo afecta a la percepción de la solvencia financiera del sector público a largo plazo. Pero es importante subrayar que la credibilidad de la posición fiscal depende de manera crucial del compromiso del Estado de no modificar la reforma una vez adoptada. El problema surge porque, debido al principio de soberanía, el Estado no puede en principio comprometerse a no volver a reformar el sistema de pensiones en la dirección contraria, como veremos con un ejemplo.

Imaginemos que hoy se adoptase una reforma que sea la más favorable a los “jóvenes”, haciendo recaer la totalidad del ajuste del envejecimiento sobre los jubilados: las contribuciones de cada trabajador al sistema se fijarían de una vez por todas y se adoptaría una fórmula para repartir los ingresos del sistema entre los jubilados. Conforme fuera aumentando el número de jubilados, por razones de estricta aritmética demográfica, caería la pensión media.  Al mismo tiempo, el número de votantes jubilados aumentaría también y, debido a que los jubilados obtienen casi toda su renta de sus pensiones (mientras que los votantes jóvenes tienen otras prioridades al decidir su voto), es razonable esperar que a medio plazo la reforma se revoque o bien se adopte algún mecanismo para compensar a los jubilados.

Vemos pues que no tiene sentido considerar el sistema que reformemos hoy como el sistema del futuro si este no cumple la condición además ser aceptable para los electorados que actúen en los sistemas políticos del futuro. Es más, en la medida en que la edad media del votante y el número de jubilados vaya en aumento, es verosímil pensar que las políticas de gasto estarán cada vez más sesgadas para responder a las necesidades de estos colectivos. Esto plantea una preocupación legítima: ¿existe algún tipo de compromiso intergeneracional que sea estable en el tiempo y que no desemboque en un sistema sesgado contra los jóvenes? Esta es una preocupación que dejaremos en el aire por el momento para enfrentarnos a otra pregunta más inmediata: si cualquier cambio legislativo tiene vuelta atrás, ¿cómo afecta la reforma del sistema de pensiones que hagamos hoy al sistema que tendremos en el futuro?

Construir un sistema sostenible en el tiempo

En contra de la preocupación expresada más arriba, en la práctica los sistemas de pensiones han sido bastante estables a lo largo del tiempo. Esto podría cambiar si se alcanzara una masa crítica de jubilados en el futuro que tuviera una posición decisiva en el sistema político. No obstante, en este apartado buscaremos partir de esta aparente paradoja para perfilar las características que una reforma debería tener para ser estable. Una nota de prudencia: un pronóstico más fino supondría tener una idea clara de la interacción de las fuerzas políticas en el futuro e incorporar aspectos institucionales dentro de un modelo de predicción; nuestro propósito es únicamente enumerar algunas líneas de fuerza.

Una razón para esperar que la reforma perdure en el tiempo es cómo afecta a las expectativas y la concepción de aquello a lo que los individuos siente que tienen derecho (sense of entitlement). Esto podría afectar a sus actitudes políticas y a la viabilidad de que se forme una coalición “contrarreformista”. También es posible que el simple hecho de reformar cree una coalición de apoyo a la reforma. Por ejemplo, si los jubilados encajan la reforma optando por soluciones en el sector privado, su dependencia del sistema público de pensiones caería y podrían orientar su voto según otros aspectos. Pero la forma más razonable para contrarrestar parcialmente el desequilibrio político es la modificación de la edad de jubilación: a esperanza de vida constante, aumentar la edad de jubilación reduce el número de jubilados y por tanto el desequilibrio político entre jubilados y trabajadores.

Sin embargo, por norma general parece sensato pensar que existe un límite al apoyo que por sí misma puede crear una reforma del sistema de pensiones y es pertinente analizar qué otros aspectos garantizarían la estabilidad de la reforma. Para encajar con las expectativas, el sistema de pensiones debe tener éxito manteniendo más o menos constante el bienestar de cada generación de forma que el paso a la jubilación no suponga una caída significativa y brusca en la renta. Esto es así porque los humanos reaccionamos mucho más enérgicamente a las reducciones de un bienestar que damos por adquirido que ante la oportunidad de aumentarlo debido a la formación de hábitos de consumo (el llamado “efecto trinquete”).

La existencia de un consenso suficientemente amplio sobre la reforma sería otro aspecto que daría solidez al compromiso, ya que los distintos actores involucrados adoptarían un compromiso de no modificarla. Esta es precisamente la función del marco institucional definido por el Pacto de Toledo y, en última instancia, la de la creación de un comité de expertos: la de generar consensos aceptables para todas las partes que estén aislados de la miopía y el cortoplacismo propias del oportunismo político.

Con estas consideraciones a la vista, una forma razonable de pensar en el sistema que resulte de una reforma actual es como la base sobre la que las generaciones en conflicto se sentarán a negociar futuras reformas con el poder de negociación relativo de cada una de ellas. Desde esta perspectiva, la fórmula de ajuste automático sobre el factor de sostenibilidad propuesta por el comité de expertos aparece como la condición por defecto que operaría en ausencia de un acuerdo en uno u otro sentido, y mientras tanto garantizaría la sostenibilidad en función de los ingresos del sistema, dejando a las instituciones políticas democráticas la decisión sobre esos ingresos.

Si aceptamos la idea de que el sistema político del futuro estará políticamente desequilibrado a favor de los jubilados, parece esperable que los poderes públicos serán capaces de encontrar esos ingresos para mantener, o más que mantener, el poder adquisitivo de los jubilados constante. En otras palabras, no parece que las alarmas que han saltado sobre la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones debido al factor de sostenibilidad parezcan estar justificadas. La observación de que el poder de negociación de los jubilados probablemente aumentará en el futuro es precisamente un argumento a favor de que la condición de ajuste por defecto sea relativamente favorable a los trabajadores frente a los jubilados, y si la fórmula de ajuste propuesta peca en un sentido es, desde punto de vista, en el contrario del que debería hacerlo.

Llevar el pesimismo sobre los efectos del desequilibrio político futuro un poco más allá justificaría la adopción de soluciones institucionales contramayoritarias que “blinden” políticamente a los trabajadores frente a los jubilados. Sin ir hasta la idea drástica de adoptar una cláusula en la Constitución, la idea de dotar de algún tipo de influencia en el proceso presupuestario (desde el poder de veto hasta una función consultiva institucionalizada) a algún organismo con cierto grado de independencia, con el encargo de vigilar la observancia de alguna regla de equidad intergeneracional, podría ser interesante de explorar.

A modo de conclusión

En este artículo hemos intentado plantear la necesidad y la oportunidad de emprender una reforma del sistema de pensiones poniendo el acento sobre dos aspectos que en general se han obviado en el debate público: la oportunidad de llevar a cabo la reforma en la coyuntura actual y el aspecto de su sostenibilidad política derivada del cambio demográfico.

Hemos defendido que para cumplir su función de aclarar la sostenibilidad fiscal del Estado, cualquier reforma de las pensiones debe cumplir una condición de credibilidad. No se trata sólo de la falta de pertinencia de emprender una reforma que estuviera abocada a la temporalidad, sino que para mejorar la posición fiscal a largo plazo esta estabilidad debe estar mínimamente asegurada. Determinar con precisión el conjunto de reformas que podrían ser creíbles supondría hacer una predicción a largo plazo con demasiadas incertidumbres. No obstante, hemos creído oportuno indicar que ciertos rasgos pueden aumentar la credibilidad de esta reforma.