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Sobre (la falta de) diseño institucional en España

25 Sep, 2012 - - @egocrata

Cuando hablamos de diseño institucional el mensaje implícito es la del legislador como un ingeniero. Tenemos un grupo de indómitos juristas y su equipo de asesores en una sala cerrada dibujando esquemas, optimizando modelos y construyendo instituciones en base a un objetivo racional, definido y sólido de políticas públicas. Cuando la ley llega al parlamento y retiramos los andamios lo que queda es un edificio, una estructura sólida, con una intención de servicio, un propósito claro.

El pequeño problema, obviamente, es que las leyes raramente aparecen así. En condiciones más o menos ideales (una democracia parlamentaria con un gobierno con mayoría absoluta) cualquier reforma o política pública acostumbra a contener compromisos implícitos entre los diferentes sectores del gobierno, un par de capítulos que han sido víctimas de las tijeras de podar del ministro de economía («cuesta demasiado dinero») y un buen puñado de artículos dirigidos a apaciguar las inevitables protestas de los afectados por la nueva ley. Cuando una institución o reforma nace bajo gobiernos con un poco menos de unidad de acción (coaliciones, el Congreso de los Estados Unidos, el liderazgo de Mariano Rajoy) lo más habitual es ver un punto de partida más o menos racional medio oculto en algún lugar de la ley cubierto con toneladas de excepciones, acuerdos de no agresión, regalos para socios recalcitrantes y concesiones al status quo. El aspecto final de la legislación, no hace falta decirlo, horrorizaría a cualquiera que no sea un ingeniero informático.

Hay algunas instituciones, sin embargo, que no han tenido la suerte de nacer de un proceso legislador más o menos claro. Hay instituciones que nacen de pactos implícitos para aplazar un problema, son construidas a base de elaborados equívocos, acuerdos específicos para cada tema, parches ad hoc e inercias institucionales más o menos improvisadas. El sistema que emerge con el paso del tiempo, más que un diseño racional salido del a pluma de un legislador que sabe lo que hace, es un Frankestein mutante montado a base de parches a menudo contradictorios que funciona básicamente porque nadie se atreve a retocarlo demasiado. Este modelo de «evolución» institucional es aplicable a la Unión Europea, mal que nos pese, y al confuso, inefable galimatías que es el sistema autonómico.

La verdad, nunca nos hemos sentado a diseñar el modelo autonómico. El sistema actual nace de un acuerdo durante la transición en que todos los actores implicados decidían aplazar el problemas y esencialmente improvisar sobre la marcha. Como comentaba Pablo hace unos días, la descentralización en España avanza según mayorías electorales, demandas de regiones pidiendo más autogobierno y arreglos más o menos improvisados para que el politiqueo general no se note demasiado. El resultado es el tremendo, absurdo mar de confusión que es nuestro sistema de financiación autonómica, con sus incomprensibles (y nunca declaradas) balanzas fiscales, extrañas reglas de reparto de dinero y la alegre renegociación de todo el tinglado cada cinco años, no sea que alguien quiera hacer planes.

Como era de esperar de un sistema montado a base piezas de lego, cartón, pegamento y chicle, el resultado no funciona demasiado bien. Para empezar, tenemos un montón de autonomías en quiebra, ya que nunca nadie se preocupó de cuadrar presupuestos cuando tocaba y ciertamente tampoco nadie tenía demasiada idea sobre cuánto dinero iban a recibir. Por añadido, siempre que alguien gastaba más de la cuenta no tenía más que esperar a la siguiente ronda de negociación presupuestaria, confiando que los catalanes pusieran sobre la mesa un nuevo modelo de financiación, estatuto de autonomía o pacto fiscal que forzara al gobierno a regar de dinero a todo el mundo que lloriquease un poco. Los políticos autonómicos no tenían ningún incentivo para ni siquiera plantearse aplicar algo parecido a disciplina presupuestaria o incluso fingir que iban a subir impuestos; cada cinco años tocaba pasar la gorra otra vez, así que para qué molestarse. Si a esto le añadimos unos cuántos años con tipos de interés negativos, deuda barata y crecimiento económico tan fulgurante como artificial, lo raro es que el invento no acabara por caerse.

En un país normal, un desastre institucional de este calibre probablemente bastaría para que todo el mundo se sentara en la mesa y empezara a negociar un modelo más sensato. En España, por descontado, no estamos por estos nimios detalles, especialmente si los que protestan son esos malvados catalanes que no dejan de incordiar. El modelo de estado no se discutió en serio en la legislatura anterior durante la reforma del estatuto porque el PP se dedicó a trollear y los catalanes insistieron en ser una rosa única, preciosa y superespecial que merece un trato exquisito, así que todo el mundo acabó cabreado. Cuando el sistema finalmente salta por los aires y los políticos catalanes insisten, otra vez, en pedir qué hay de lo mío, la reacción de Rajoy fue (para variar) aplazar el problema, aumentando aún más la desconfianza.

Nos hemos quedado entonces en un absurdo diálogo de sordos en el que el partido del gobierno dice que nada de negociar porque los catalanes se están portando mal, los catalanes diciendo que quieren largarse porque nadie quiere hablar con ellos y el líder de la oposición prometiendo cosas a las que se negaba hace un par de años cuando estaba en el gobierno.  Todo el mundo está convencido (no sin razón) que el resto de actores actúan de mala fe, así que lejos de intentar arreglar nada de forma racional pensando a largo plazo prefieren pegándose tortazos para hacer felices a los de su parroquia.

Lo realmente triste, sin embargo, es que desde 1978 cuando los padres de la Constitución deciden dejar el modelo territorial para otro día nadie realmente se ha planteado sentarse a arreglar el problema y decidir qué narices queremos ser. El sistema autonómico actual es, en gran medida, una serie de accidentes históricos mal encajados que no hacen feliz a nadie. No hay nada que indique que no sea posible crear un modelo de gestión territorial más eficiente y lo suficiente abierto como para hacer felices a una mayoría cualificada de votantes en todo el país. Las diferencias entre unas regiones y otras no son sobre valores morales irresolubles o conflictos étnicos milenarios, estamos hablando de dinero, algo que todos los sistemas federales ahí fuera han conseguido arreglar de forma más o menos aceptable con un poco de esfuerzo.

El problema, claro está, es que eso requiere calma, ganas de arreglar problemas y capacidad de liderazgo. Lo que vemos, sin embargo, es un montón de presidentes autonómicos en regiones en quiebra técnica diciendo que el modelo actual es el mejor de los mundos posibles y que esto de aprobar reformas, nada, que es romper España. Hay días en que me pregunto qué clase de desastre apocalíptico debe azotar al país para que Mariano Rajoy y el resto de su partido se den cuenta que si las cosas no funcionan es porque algo estaremos haciendo mal.

No quiero ni imaginármelo.