Las transiciones a la democracia son procesos complejos y entre los muchos factores que pueden jugar un papel están los sistemas electorales. El rol del diseño institucional no es un tema baladí ahora que hay procesos de potencial democratización en los países del Magreb, con un buen puñado de elecciones fundacionales en curso. Aunque el éxito de estas transiciones – según lo que se califique como éxito, claro – dependerá de un gran cúmulo de condicionantes, determinadas reglas podrían ayudar más que otras a evitar una involución autoritaria o una guerra civil.

Dándole algunas vueltas e este tema me he encontrado con un interesante artículo de Sarah Birch que aborda tan solo uno de los potenciales sistemas electorales aplicables; los sistemas mayoritarios con distritos uninominales (SMD). Su principal argumento es que este tipo de sistemas no permiten la consolidación de la democracia porque juegan en contra de la institucionalización del sistema de partidos. Su análisis, aunque restringido a los países conocidos como de III Ola (democracias a partir de los ´70), es un estupendo punto de partida para plantear algunas claves interesantes sobre la cuestión.

¿Pueden los SMD hacer más difícil una transición a la democracia?

Los SMD son uno de los clásicos compañeros de viaje de la literatura sobre sistemas electorales. La contribución fundacional sobre el tema es la de Maurice Duverger, que postuló su famosa Ley según la cual los SMD tienden a generar sistemas bipartidistas a través de mecanismos mecánicos y psicológicos.  Aunque no se empezó a pensar hasta después que esto podría funcionar solo a nivel del distrito – y no al nivel nacional – en general se ha asumido que esta regla se cumple, más o menos, en los países que son “viejas democracias”.

Con excepciones y matices, países como EEUU, Reino Unido o Australia tienen sistemas bipartidistas imperfectos y relativamente institucionalizados. Sin embargo, esto parece que no se cumple ni de lejos en otras democracias más jóvenes con SMD, países tales como Bangladesh, Ghana, Kenya o Pakistán.

La diferencia entre ambos grupos de países se puede achacar a varias razones pero creo que se pueden sintetizar en una sola idea: path-dependency. Los países que se democratizaron antes de la II Guerra Mundial tenían un estado indisputado con una unidad geográficamente integrada. Además, estos países fueron liberales antes que demócratas y ya tenían partidos políticos compitiendo previos a extender el sufragio universal. Por lo tanto, las “viejas democracias”  disponían de un sistema de partidos y un Estado bien institucionalizados.

Por el contrario las democracias más jóvenes no cumplen estos requisitos en la mayoría de casos por lo que sus partidos están muy poco desarrollados, son organizaciones débiles. Cuando este hecho se combina con un sistema SMD se fomenta que florezca una miríada de partidos locales e independientes que peleen por su escaño local. Potencia unos partidos territoriales que no compiten fuera de sus distritos, cosa que todavía puede acusarse más si se combina con fragmentación étnica o religiosa.

¿Y por qué puede afectar esta atomización a la consolidación democrática? Pues bien, la idea es que esta fragmentación no afectaría a todos por igual ya que daría ventaja al partido saliente del antiguo régimen. La organización que sucede al régimen anterior sería la única en beneficiarse de ser el partido que, en un SMD, “se lo lleva todo”. Al ser el partido más grande y coordinarse mejor que sus rivales el resultado sería un partido sobre-dimensionado en la Asamblea nacional gracias a los SMD y una oposición fragmentada y dividida, proveniente de los escasos distritos en que algún rival es mayoría.

Ante esas circunstancias, concluye la autora,  es mucho más probable que se produzca una involución autoritaria, bien porque el monopartidismo hace inevitable su regreso o bien porque, al no ver la opción de acceder al poder por medios pacíficos, es más probable que la oposición recurra a métodos violentos.

¿Arrinconamos entonces los distritos uninominales?

Visto lo anterior ¿Significa que es mala idea establecer SMD en los países que tienen una transición a la democracia? Bueno, yo no sería tan contundente.

Primero porque no siempre hay margen para cambiar el sistema todo lo que se quiere. Los estados son herederos de su pasado y es mucho más difícil cambiar el SMD por otro sistema en países que hayan sido colonia británica, por ejemplo. El estado es en muchos casos una construcción relativamente nueva – e inestable – y está ligada a un paquete institucional muy específico por lo que no siempre hay margen para innovar.

Por otra parte, el diseño ligado a los SMD – que delimitan el modo de elección del legislativo – suele operar en relación directa con la forma de gobierno: parlamentaria, presidencialista o semi. Esto lleva al argumento de Juan Linz, que sugiere que los sistemas parlamentarios son mucho más estables que los presidencialistas al integrar las relaciones ejecutivo-legislativo y evitar posibles deadlocks entre poderes.

De hecho, si se repasa la evidencia, el efecto de los SMD es fuerte cuando operan en sistemas presidencialistas, pero apenas tienen peso cuando es un sistema parlamentario. Por lo tanto, a lo mejor no hace falta arrinconar los SMD sino que valdría con optar por un modelo a la Westmister para poder cortocircuitar sus potenciales inconvenientes. Ahora bien, esto haría que el argumento de Birch variase sustancialmente.

Es más, los SMD no siempre operan en los mismos entornos de descentralización política. Con la excepción de Reino Unido, casi todos estos sistemas se han aplicado clásicamente en países con un grado relativo de descentralización. Por lo tanto, podría ser que este factor también jugara un rol al permitir que hubiera diferentes “partes del pastel” a repartir, con lo que la oposición en minoría en la Asamblea nacional podría ejercer poder regional.

Este premio de consolación podría tanto fomentar que hubiera una ruptura del Estado – lo que de no ser violento y dejar países democráticos podría no ser tan malo – pero también un cierto equilibrio de checks and balances que salvaguardara al país de caer en una deriva autoritaria. La evidencia sobre algunos países como India apunta a que el federalismo en ningún caso es la panacea, pero que este factor de alguna manera importa.

Además, aunque los partidos juegan un rol crucial a la hora fijar las reglas, no todos los procesos de transición a la democracia son iguales. No es lo mismo una transición pactada, un colapso del régimen anterior, una guerra civil previa o un proceso de independencia. Del mismo modo, no son iguales todos los regímenes dictatoriales, con una gran riqueza de variedades que pasa por sistemas de partido único, regímenes tribales, monarquías despóticas…

El argumento de Birch parece operar, aunque no lo explicite,  en el caso de transiciones pactadas con un partido fuerte saliente, pero no hay hasta mi conocimiento investigación sobre las diferentes combinaciones de transiciones/ regímenes y el efecto potencialmente diferente que podría ejercer el diseño institucional en cada caso.

Las reglas como un juego estratégico

Merece la pena señalar que en todo este argumento sobre el impacto de los diseños institucionales subyace una evidente endogeneidad. Los propios jugadores son los que delimitan las reglas del juego, anticipando sus efectos y optando por uno u otro sistema. Es decir, podría darse la vuelta al argumento y plantear que los partidos fuertes primero deciden implantar sistemas mayoritarios y luego se ven beneficiados por estos, y no al revés. Pero como siempre, las élites pueden tener racionalidad limitada y no siempre anticipar bien sus efectos potencialmente negativos.

En cualquier caso la importancia de las reglas es probablemente crucial en los momentos fundacionales, cuando se está configurando la correlación de fuerzas entre los diferentes partidos, pero menos a posteriori. En el momento fundacional es cuando se toman las decisiones más importantes para el naciente régimen, con mayor o menor margen según la transición o la historia del país, en condiciones de una gran incertidumbre y debilidad institucional.

Es cierto que los partidos u actores implicados suelen ser poco propensos a la innovación. Sin embargo, la decisión no es independiente de la correlación de fuerzas y los fines de los diferentes actores. Y el sistema electoral puede ser un elemento más, junto con otras cuestiones de diseño institucional, que sirva para establecer unas reglas que ayude a no tener que matarnos cada vez que queramos un cambio de gobierno.