Hace un par de semanas saltó a la prensa que el PSOE estaba contemplando la reforma del artículo 99 de la Constitución, el cual regula el procedimiento de investidura. Según su pretensión, se estaría estudiando cambiar a modelos como el de Asturias o el País Vasco para evitar que pudieran darse bloqueos que desencadenen la repetición electoral. La verdad es que nadie garantiza que tras unas nuevas elecciones no vaya a haber una dinámica de bloqueo – aunque la fragmentación y, sobre todo, la polarización de los actores fueron elementos más relevantes que el diseño institucional. Sin embargo, sí merece la pena explorar nuestro entorno y ver si podemos extraer algunas lecciones útiles para España. Avanzo mi tesis antes de comenzar: está bien estudiar la reforma del artículo 99, pero debe contemplarse como parte de una modificación más amplia que contemple la moción de censura, el papel de la Corona y los poderes del Congreso.
1. Las dos caras de la moneda: procedimientos de investidura y censura
Tradicionalmente la literatura especializada distingue dos familias de sistemas parlamentarios por lo que toca a la elección del Primer Ministro o Presidente del Consejo. De un lado, los sistemas de parlamentarismo positivo, como el nuestro, en los cuales el Parlamento debe votar de manera expresa que otorga su confianza al jefe del ejecutivo. Estos pueden ser requisitos más o menos gravosos, sea mayoría absoluta o mayoría simple (en España, 48 horas después). Del otro lado están los sistemas de parlamentarismo negativo, en el cual el líder del ejecutivo se considera automáticamente investido desde el nombramiento por parte del Jefe de Estado como tal, un modelo más común en países del norte de Europa.
Sin embargo, esta distinción se nos queda coja si no se pone en relación con el procedimiento para hacer caer a los gobiernos, es decir, la moción de censura. Y de nuevo hay variación, con sistemas en los cuales es necesario presentar un candidato alternativo con el apoyo de la mayoría absoluta de la cámara – la modalidad constructiva – hasta aquellos en los que esto no es necesario e, incluso, aquellos en los que basta con una mayoría relativa para derribar al ejecutivo. En la siguiente tabla de Tom Lowerse se pone en relación los dos componentes para los países de Europa:
Como se puede ver, la pauta es que aquellos países en los cuales existe una investidura más gravosa, también existe una moción de censura constructiva o con absoluta (Alemania, España, Polonia o Hungría). Por el contrario, en los sistemas con parlamentarismo negativo (los que no tienen investidura) suelen tener mociones de censuras simples o, en cualquier caso, no constructivas. Existe una importante cantidad de países que se encuentran a medio camino entre ambos polos aunque en general suele haber una congruencia entre las mayorías que se exige para nombrar al Jefe del Gobierno y la que hace falta para tumbar a su gabinete.
Por lo tanto, si se reforma el artículo 99 también hay que mirar al 113, que regula la moción de censura. En el caso de que se exijan mayorías relativas para investir al presidente pero se deje una moción de censura constructiva de facto se está generando que los partidos no tengan ningún incentivo para pactar (véase el papel que esta reforma tuvo en la crisis belga). El partido más votado sabe que será fácil conseguir la investidura y que no necesita compromiso al no existir la amenaza del desalojo. De tal modo que si se aflojan los requisitos de lo primero, deberían también hacerse lo propio con lo segundo.
2. Los poderes del Congreso de los Diputados
Mucho se debatió antes de la investidura sobre si el Congreso podría tener o no capacidad para legislar al margen del ejecutivo. Para intentar clarificar esta cuestión en perspectiva comparada, lo que normalmente hace es medir tres dimensiones separadas. Primero, en qué medida el parlamento participa de la elección de cargos, y no sólo el Primer Ministro, sino también actores judiciales (Tribunal Constitucional, por ejemplo) o agencias reguladoras. Segundo, en qué grado la Cámara puede ejercer funciones de control a los gobiernos, en especial sobre comisiones de investigación o solicitar comparecencias. Finalmente, la tercera cuestión fundamental, en qué medida existe capacidad desde las Asambleas para determinar las políticas públicas que hacen los ejecutivos, lo que tradicionalmente se ha identificado como sistemas de “parlamentos fuertes”.
Inicialmente esta última variable, junto a la existencia de modelos corporatistas ha tendido a ser un buen predictor de la existencia de gobiernos en minoría. El ejemplo paradigmático es Dinamarca, con una larga tradición de gobiernos de este tipo. Se sabe que los sistemas de investidura sencillos favorecen gobiernos en minoría pero, sea causa o consecuencia, estos también suelen asociarse a sistemas con Parlamentos de gran capacidad de influencia en políticas públicas. La idea es que las Asambleas son mecanismos que permiten fiscalizar y ejecutar acuerdos de gobierno con partidos fuera del gabinete o, incluso, entre socios de una coalición. En el artículo de Ulrich Sieberer se vuelve a ver un patrón relativamente claro teniendo en cuenta las tres dimensiones:
Como se puede apreciar, los países con más fragmentación y gobiernos de coalición como Suecia, Noruega, Países Bajos o Dinamarca tienden a tener Parlamentos más fuertes para influir en políticas públicas. Sin embargo, su papel en los procedimientos electivos es menos relevante. Esto es justo a la inversa que los países de democracias con tradición más “mayoritaria”, como Irlanda, Grecia o Reino Unido. Allí sus cámaras juegan un rol más importante eligiendo que influyendo en políticas. Finalmente, el tamaño de la circunferencia, que marca la función de control, presenta una importante variación entre países, aunque tiene pautas menos claras.
Por lo tanto, hay otra cuestión clave que invita a reflexionar a propósito de la investidura. Si se considera que se debe ir a sistemas más simplificados de elección del Presidente – y también se revisa la moción de censura – vamos a afectar al tipo de gobiernos. Los modelos con coaliciones o minoría sin acuerdos permanentes serán más comunes, por lo tanto el Congreso ganará en centralidad. Esto justifica que se deba revisar en paralelo su papel, dándole más poderes y medios, de modo que pueda ser un órgano relevante para buscar acuerdos y definir la política del gobierno. Revisar, por tanto, el procedimiento legislativo o los vetos de la mesa que tantos quebraderos de cabeza prometen esta legislatura.
3. El papel político de la Corona
Aunque parezca obvio, la reforma del artículo 99 también marca el papel que debe jugar el Jefe de Estado en la designación del candidato que debe presentarse a la investidura. Una función que, por cierto, también está regulada en el título agravado de la constitución, el artículo 62. Desde el 20D se han ido produciendo diferentes procesos de innovación constitucional en la práctica por lo que toca al papel de la Corona. Por primera vez en enero de 2016, un candidato rechazó un mandato para formar gobierno, generando una situación de vacío legal. Este hecho dio pie a convocar una segunda ronda de consultas (no regulada) y que el Rey diera mandato al candidato socialista una semana después. Un curioso compás de espera que se solapaba con los tiempos políticos dentro del PSOE.
Por primera vez, España tuvo en Pedro Sánchez un formateur mandatado por el Rey, un candidato para “explorar” una mayoría en la Cámara, no un candidato que lo pide con los números “atados”. Tras el fracaso de su investidura en marzo, contra lo regulado en el artículo 99.4, el Rey “no tramitó sucesivas propuestas”, con lo que no dio mandato a nadie (nueva innovación, con implicaciones políticas). Siguiendo esa misma doctrina, haría lo propio tras el fracaso del primer intento de Mariano Rajoy en agosto-septiembre del mismo año. Gusten más o menos, esas decisiones son susceptibles de ser evaluadas políticamente. Tanto como el de los partidos españoles al no querer impulsar negociaciones formales sin recibir mandato.
En Países Bajos han afrontado un proceso de reforma del papel que juega la Corona en la investidura, algo que es importante entendiendo que allí tienen parlamentarismo negativo. Desde 2012, la iniciativa ha dejado de recaer en el Rey y pasa a estar en manos del Parlamento en la designación del informateur, la figura que asesora sobre a quién designar como candidato. Es cierto que esto introduce un sesgo, permitiendo que los partidos mayoritarios pueda tener la iniciativa y ser designados formateur en primer lugar. Sin embargo, también aleja a una institución no electa de tener mando en la configuración del gobierno. Probablemente una buena reforma del procedimiento de investidura requiera reducir a testimonial el papel del. En línea con la investidura de Suecia (o las CCAA), hacer que el Rey se limite a tomar nota del candidato propuesto a través de la figura del Presidente del Congreso.
4. La inspiración en los modelos autonómicos
En las Comunidad Autónomas tenemos tres modelos de investiduras “simplificadas”. El primero es el recogido en el estatuto de autonomía de Castilla La Mancha y es equivalente a la cláusula mayoritaria de los ayuntamientos – antes también en Navarra. En caso de que no haya mayoría absoluta ni simple en dos meses, se investirá automáticamente al candidato de la fuerza con más escaños. Los otros dos casos están regulados por ley autonómica (las respectivas leyes del gobierno).
De un lado, el caso de Asturias, recogida en la Ley del Presidente. Allí tras la votación y que ningún candidato tenga mayoría absoluta, los dos candidatos con la mayoría de votos pasan a una segunda ronda. En esta, siempre que no haya empate que fuerce la repetición electoral (y casi la hubo en 2015), sólo se puede votar a favor o abstención. Del otro lado, modelo es el que se aplica en la elección de Lehendakari en Euskadi, y que contempla el voto nominal. Por lo tanto, sólo se puede votar a favor de tantos candidatos como se presenten a la elección, sin haber un límite, impidiendo de nuevo que se formen coaliciones “a la contra”.
Si yo tuviera que optar por uno de ellos, preferiría este último, justamente porque impide el bloqueo pero no fuerza a una concentración en dos candidatos. Es el modelo preferible para que todos los partidos puedan sentirse cómodos votando por sus candidatos si así lo quieren, pero que siga obteniendo el gobierno aquel con más capacidad de pactar. El voto concentrado en sólo dos candidatos es seguir el adagio de que en España no se negocia, en España se presiona.
5. En conclusión
Creo que plantear la reforma del artículo 99 es un acierto para impedir situaciones de bloqueo político, por más que los mecanismos institucionales no puedan solventar que, al final, los desencuentros siguen siendo esencialmente políticos. Al fin y al cabo, la cuestión territorial es clave para entender que no hubiera gobierno la legislatura anterior. Sin embargo, si se va a reformar este artículo, no debería descuidarse el resto de componentes y abordarlo de manera integrada. Simplificar la investidura está bien, pero entonces también debería anularse el papel que juega la Corona, hacer mociones de censura más sencillas y darle más poderes al Parlamento.
A mi juicio estas reformas lo que comportan es ajustar nuestras instituciones a unas dinámicas políticas de un multipartidismo que, parece, va a seguir con nosotros un tiempo. Un hecho que permitiría que lejos de convertirse en fuente de bloqueo, el pluralismo político pueda ser un elemento provechoso para las dinámicas políticas de nuestro país.
No entiendo por qué se considera que el sistema vasco no puede dar lugar al bloqueo existiendo la posibilidad de un empate continuo entre dos candidatos y (al menos) un diputado absteniéndose.
sigue existiendo es posibilidad pero la probabilidad de queocurra es mínima, ya que cuando a un partido no le guste ninguno de los dos candidao, siempre podrá votar a un tercer candidato propuesto por ellos. Digamos que este sistema no te obliga a elegir entre dos opciones que te disgustan..
Claro, la probabilidad es mínima… pero entiendo que lo que propone el artículo es buscar un sistema que elimine «las mínimas probabilidades», dado que venimos de un escenario que nadie consideraba como probable unos meses antes ;).
Seguramente se forzaría un referéndum de ratificación de la reforma en el que cada grupo haría una lectura política de los resultados que nada tuviera que ver con la materia reformada. Juicio al régimen del 78, derecho a decidir, etc.
Partiendo de que no hay constitución perfecta (por poner un ejemplo la constitución estadounidense no puede decirse que haya sido un fracaso pero incluye cosas como la vicepresidencia, una malísima idea con 200 años a sus espaldas) y de que lo que vivimos el año pasado dejó claro que el proceso de investidura es manifiestamente mejorable, hay un problema: si empezamos por el camino que sugiere Pablo Simón ¿Dónde nos paramos? Porque aunque tenga razón en que estos temas están relacionados, no son los únicos: la moción de censura constructiva ha funcionado tan mal en la práctica porque un sistema electoral con sesgo mayoritario produce una cámara que tira fuertemente al bipartidismo, así que la reforma tendría que tocar el sistema electoral, etc, etc, etc… ad infinitum.
En otras palabras, estaría de acuerdo con Rajoy en que el ámbito y alcance de la reforma debería quedar muy claro antes de embarcarse en ella, si lo dijera en serio. El problema es que no lo dice en serio; no pasa de ser una – otra – excusa para la inacción total, como de costumbre.
Pienso, por otra parte (‘praeterea censeo’ ) dos cosas,
Una, que Simón se equivoca al sacar a bailar a la Corona en relación con lo que ocurrió y pensar que eso demanda una reforma, otra que a lo mejor se sabría dónde empieza pero ni de coña dónde acaba ¿O es que hubiera cambiado algo si su papel lo hubiera desempeñado el presidente del Congreso/Cortes, que por cierto habría sido Patxi López, del PSOE? ¿No se habría visto enfrentado con el mismo problema, solo que en una posición mucho más difícil por no ser neutral? Lo que yo creo, por lo menos, es que la salida habría sido aún más difícil y todo aún más inestable porque al final un miembro del PSOE habría tenido que proponer a Rajoy, o a Iglesias justo después de que torpedeara un gobierno del PSOE, o repetir elecciones. Francamente, no veo que habría ganado España.
Dos, también creo que se equivoca al decir que «la cuestión territorial es clave para entender que no hubiera gobierno la legislatura anterior». En mi opinión fue muy secundario. En el eje PSOE-Podemos, el tema territorial no hizo las cosas más fáciles, pero si en Podemos se hubieran vuelto jacobinos nada habría cambiado. No por eso habrían dejado de exigir al PSOE todo lo que exigieron, ni de preferir nuevas elecciones creyendo que los coronarían como la fuerza hegemónica de la izquierda. Lo mismo puede decirse del eje PP-Ciudadanos, «la cuestión territorial» entre ellos no es ningún problema; las chispas saltan, sí, pero por temas de limitación de mandatos, destitución de imputados, celebración de primarias, etc… Y como pudo verse, la cuestión territorial no fue obstáculo para que el PSOE y Ciudadanos pactaran. Así que no veo en qué fue clave el secesionismo, para dejarnos de eufemismos.
Sí es cierto que la estrategia poselectoral de Convergencia rozó lo suicida y los llevó a otro fracaso clamoroso, para no cambiar de costumbres. Entre 2011 y 2015 Convergencia pasó de 1.016.000 votos a 567.000; en la repetición perdió otros 84.000 y se quedó en el peor porcentaje de toda su historia con diferencia, un 2,0% nacional, menos del 14% en Cataluña, donde quedó cuarta y muy cerca de ser superada por el PP. No está mal para el partido que pretende ser Cataluña hecha carne sufriente… pero ese es otro tema.
Como siempre muy bien dicho, Alatriste.
En cuanto a la corona, yo comprendo la idea de Pablo Simón porque en este proceso el papel del Rey se convirtió en un papelón. La «declinación» de Rajoy de la primera investidura fue el mayor golpe a la auctoritas regia desde el 23-F, más dañina para la institución que el caso Noos. Pero también es verdad que una reforma no tendría consecuencias prácticas. Si hubiera sido Patxi el proponente, habría ocurrido exactamente lo mismo.
También coincido en que el problema territorial (el secesionismo en rebeldía, para dejarnos de eufemismos) no fue tan determinante. Por primera vez eran posibles varias coaliciones sin contar con el nacionalismo catalán. Notemos, también, que el famoso «voto dual» catalán y vasco fue más importante que nunca. La clave de la repetición fue la obsesión de Pablo Iglesias de que le faltó una semana de campaña para «sorpassar» al PSOE.
«más dañina para la institución que el caso Noos»
¿Tú crees? Yo tenía la impresión de que este tema de que al rechazar la investidura sin rechazarla Rajoy ponía en un dilema al Rey a la inmensa mayoría le escurría totalmente, que solo nos importaba a los cuatro ‘fanboys’ de la politología…
No le puso en un dilema porque no tenía opciones, simplemente dejó claro que el Rey no sirve para nada, ni siquiera como facilitador. Aunque admito que a la inmensa mayoría le resbala todo esto, es algo muy aprovechable por los antimonárquicos.
Creo que lo que comentas de la pérdida de autoritas por parte del Rey al rechazar Mariano Rajoy la investidura, sencillamente es una lectura equivocada del papel del Rey, y que esa pérdida de autoritas en modo alguno se ha producido, al menos como consecuencia de ese hecho. El Rey sigue sirviendo después de esa fecha para lo mismo que servía antes y ninguna de sus funciones ha sido mermada.
Tienes razón, el Rey sigue sirviendo para lo mismo que servía antes. Lo que pasa es que ahora está más claro que no servía ni sirve para nada. Mi opinión es que sí hubo una merma: en la constitución no se contempla la posibilidad de que un candidato decline el nombramiento real produciendo un bloqueo institucional, y Rajoy la impuso por la vía de los hechos.
El sistema no contempló una situación como la que comentamos, pero el Rey no hizo otra cosa que aquello para lo que el artículo lo mandata: «proponer» (en ningún caso impone) y Rajoy con buen criterio no se prestó a un juego que no conducía más que a una degradación mayor de una situación que en sí misma ya era difícil.
El Rey no vio mermada su autoridad, porque como todo el mundo sabe en nuestro país el Rey reina pero no gobierna. Esa pérdida de autoritas de la que hablas ni se ve por ningún lado ni parece preocupar a nadie, y en cualquier caso una afirmación como la que haces comparándolo con el caso Noos me parece un desenfoque total.
Pues creo que necesito una explicación porque en mi opinión las dos cosas a la vez no puede ser. Si el Rey hizo lo correcto, entonces lo que hizo Rajoy tiene que ser incorrecto.
Recordemos lo ocurrido. El texto del artículo 99 en su apartado 5 dice esto: «Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso», pero no establece ningún plazo para esa primera votación de investidura.
El Rey propuso a Mariano Rajoy, Rajoy aceptó y acto seguido dijo que no pensaba presentarse hasta que los demás le garantizasen el éxito. Sin que él tuviera que molestarse en mover un dedo, como siempre. Y además, que mientras tanto no corría el reloj, dado que no había primera votación de investidura, y seguiría en La Moncloa «en funciones» todos los meses o años que hiciera falta.
Y el Rey acabó por decidir que esa postura era inaceptable, celebró nuevas consultas, y propuso otro candidato, Pedro Sánchez.
Creo que está bastante claro que hay que decidir: uno de los dos tiene que haberse excedido en sus atribuciones. Si el Rey hizo bien en retirar su propuesta inicial y hacer otra, entonces Rajoy hizo una interpretación abusiva del artículo 99. Si Rajoy mostró «buen criterio» al «no prestarse al juego», entonces el Rey abuso de su poder al retirarle el encargo de formar gobierno de forma arbitraria.
Y no voy a ocultar mi propia opinión: es indefendible sostener que un gobierno puede mantenerse en funciones indefinidamente mediante el sencillo procedimiento de no presentarse nunca a la investidura. Es un fraude de ley de proporciones épicas.
Sé que estamos en el mundo de las realidades alternativas pero tengo la impresión de que debes revisar este párrafo: «El Rey propuso a Mariano Rajoy, Rajoy aceptó y acto seguido dijo que no pensaba presentarse hasta que los demás le garantizasen el éxito.»
Vamos que es fruto de tu imaginación.
Yo diría que no es fruto de mi imaginación… El apartado 2 del artículo 99 no admite muchas dudas:
«El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara».
Rajoy se negó a hacerlo porque no tenía garantizados los apoyos para ganar… pero ocurre que la Constitución dice que las cosas son al revés: el candidato primero expone su programa y una vez hecho esto y basándose en él, negocia su apoyo con los demás grupos del Congreso. Si no se va a presentar hasta tener 100% garantizada la victoria, el Congreso es un teatro, la investidura solo sirve para salir en TV, y los plazos establecidos en el texto constitucional resultan absurdos ¿Para qué molestarse en incluir un plazo de dos meses desde la primera votación de investidura, si esa primera votación no ocurrirá hasta que el candidato tenga amarrados los votos precisos, pase el tiempo que pase?
Aparte de que los frutos de mi imaginación están en la prensa… por ejemplo (uno de los primeros resultados de buscar «el PP molesto con el Rey»)
http://www.elmundo.es/espana/2016/02/09/56b90d5722601d50298b45b1.html
«Mariano Rajoy no quiso en ningún momento someterse a la sesión de investidura»…
«desde Moncloa se exploraron fórmulas legales para poder convocar elecciones sin que nadie acudiera previamente a la votación del Congreso»…
«Lo que Rajoy pretendió desde el principio es que el Rey no encargara a nadie formar Gobierno para, de esta manera, validar la situación de bloqueo institucional y favorecer el acuerdo entre PP y PSOE, o en segunda instancia, repetir las elecciones»…
Ante esto solo cabe lo que decía: O Rajoy estaba en su derecho, pero entonces el Rey se propasó de forma evidente y partidista (favorable a Pedro Sánchez, que recibiría el encargo una vez fracasase Rajoy), o la razón asistía al Rey, que se limitó a a cumplir su papel institucional; pero entonces el PP pretendía sacarse de la chistera un nuevo método de convocar elecciones a su conveniencia, totalmente al margen de lo establecido en la Constitución (una barbaridad digna de Artur Mas y Oriol Junqueras, en mi opinión).
En cualquiera de los dos casos el artículo 99 queda en situación extremadamente precaria. Como mínimo urge dejar claro cuál es el plazo necesario antes de convocar nuevas elecciones, o si no existe ese plazo. Y en un mundo ideal sería conveniente dejar claro cuál es el margen de discrecionalidad del que disponen el Rey y los candidatos en este proceso (¿Puede el Rey no proponer a nadie? ¿De qué plazo dispone para hacer su propuesta? ¿Que plazo tiene un candidato antes de presentarse al Congreso, si hay uno? ¿Puede el Rey iniciar nuevas rondas de consultas y hacer propuestas nuevas, incluso si el candidato propuesto no se ha retirado?) aunque sospecho que en el mundo real no ocurre lo mismo.