Escribo este breve análisis como respuesta a algunos de los argumentos presentados en el artículo “En la transparencia confiamos” de Pablo Simón. He considerado hacer esta replica para abogar a favor de los mecanismos de la transparencia gubernamental.
En la discusión política en torno a la Ley de Transparencia en España, cada vez es más común escuchar muchas alusiones a las bondades y horrores que, según los distintos interlocutores, tiene la transparencia gubernamental. Y lo cierto es que estos mensajes confusos en torno a la transparencia pueden llegar a convertirla en una palabra atrapatodo que distorsione su significado.
En particular, existen tres conceptos en este tipo de debates y que, aunque están relacionados, a menudo se utilizan de manera imprecisa: rendición de cuentas, transparencia y corrupción. El primer concepto, la rendición de cuentas, puede entenderse como un mecanismo para informar/justificar y para evaluar/sancionar las decisiones y las acciones que llevan a cabo los gobiernos. Por su parte, el concepto de transparencia, aunque ligado al anterior, se enfoca únicamente en la información/justificación de dichas decisiones y acciones de gobierno —es decir, no incluye mecanismos de sanción—. Finalmente, la corrupción es un concepto distinto, que se refiere a la apropiación ilegítima de un bien público para beneficios privados.
Una vez aclarados estos conceptos, revisaré qué se puede esperar de la transparencia, qué es lo que ésta es capaz de ofrecer:
– La transparencia permite disponer la información gubernamental para poder llevar a cabo procesos de evaluación y de sanción. Es decir, la transparencia es el primer paso para la puesta en marcha de mecanismos de rendición de cuentas más ambiciosos que incluyen la evaluación y la sanción de los contenidos de dicha información y sus responsables, tanto por parte de los ciudadanos —rendición de cuentas vertical—, como de las distintas agencias públicas que tienen como objetivo el control de los gobiernos —rendición de cuentas horizontal (sobre este punto sugiero este estudio y este otro).
– La transparencia no es información trivial, esta va más allá de saber cuánto ganan los representantes políticos y mucho más allá de la información banal que permite saber cuánto se gasta en mantelería la casa real. La transparencia sirve para proporcionar información sobre políticas públicas como la sanidad, la educación, el medio ambiente. Sin ella, no se podría conocer ni evaluar si los gobiernos están llevado a cabo una buena gestión. Por ejemplo, sirve para saber si las listas de espera sanitarias están mejorando, o bien, sirve para saber porqué y cómo se llevó a cabo la adjudicación de una concesión de un servicio público a una entidad privada, qué parámetros de elección se siguieron, pero también servirá, posteriormente, para que las decisiones y acciones que lleven a cabo estas entidades no sean opacas (me gustaría sugerir algunos ejemplos de políticas de transparencia, como esta política y esta otra, y también este ejemplo de rendición de cuentas).
-La transparencia permite conocer lo que hacen las múltiples manos que participan en las decisiones y acciones de gobierno, es decir, permite hacer visible lo que hacen los diversos responsables, como los altos cargos, cuyas acciones están sujetas a escasos mecanismos de control público. En las democracias representativas los ciudadanos pueden evaluar y sancionar a sus gobiernos a través de los procesos electorales. Sin embargo, éstos son insuficientes, ya que las acciones de gobierno tienen repercusiones todos los días en la vida de las personas. La transparencia permite conocer, a lo largo del período de gobierno qué es lo que hacen estos responsables en cada una de las políticas públicas que implementan. Quienes banalizan la transparencia olvidan que la exigencia de representativad de las democracias no debería limitarse únicamente al momento del voto.
– La transparencia, al buscar hacer visible la información pública, está basada en el principio liberal de controlar el poder político. Es errónea la interpretación de aquellos que piensan que la trasparencia es el medio para restablecer la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos. De hecho, diversos estudios señalan que la transparencia no está relacionada con la confianza ni con la legitimidad ya que los ciudadanos pueden volverse más críticos al conocer los resultados de la gestión de sus gobiernos (me refiero a este estudio y este otro). Sin embargo, es importante defender la transparencia no sólo porque es un medio para controlar al gobierno, sino también, porque se trata de un bien público que no debe ser apropiado por nadie.
– La transparencia no elimina la corrupción, ya que ésta está ligada a muchas otras cosas, que van desde la ética pública hasta el entorno institucional en el que se desarrollan los gobiernos, pero al hacer visible la información se reducen aquellos ámbitos de opacidad y de discrecionalidad en los que la corrupción prolifera (sobre este tema me parece significativo este análisis).
– La transparencia no es hurgar en la vida íntima de las personas, sino más bien, indagar en la información que, por su naturaleza pública, pertenece a los ciudadanos. Es decir, es indagar en los archivos públicos, en toda la documentación pública que forma parte de las decisiones y acciones de gobierno. Pero sobre todo, es en este proceso que la trasparencia permite que los ciudadanos puedan saber lo que sucede en la toma de decisiones de sus gobiernos, para que no sean sólo las élites o los grupos de presión quienes tengan acceso a esta información.
Como sabemos, la Ley de Transparencia en España está en trámite. Hay elementos que están mejorándose, como la posibilidad de dotar de autonomía al órgano encargado de llevar a cabo esta política, pero también hay vacíos importantes, como la no incorporación de los partidos políticos en el listado de los sujetos que están obligados a proporcionar información pública. Hay varios elementos que es necesario seguir discutiendo, pero ya se están dando los primeros pasos para garantizar el derecho de acceso a la información pública. Es el primer paso. Después tendremos que demandar que los contenidos de esta información produzcan consecuencias, a partir de la puesta en marcha de mecanismos más ambiciosos de rendición de cuentas que incluyan la evaluación y la sanción.
No tengo nada contra Pablo, pero cuando leí su artículo pensé, joder, estos politikones con su orteguiana obsesión por alertar de los peligros potenciales de las pulsiones populistas del hombre-masa-verdaderoizquierdoso, van a terminar concluyendo que mejor nos quedamos como estamos
Por tanto, este me parece un artículo muy oportuno y sensato. También pienso que quizás sería conveniente distinguir entre desconfianza en los políticos y desconfianza en el sistema. No es que la primera sea irrelevante, pero lo que es seguro es que la segunda es la antesala del caos
Me gusta ver que este tema abre el apetitto del debate.
Aún reconociendo la buena argumentación de Ixchel, continúo pensando que que la transparencia es una obsesión que de manera muy oportuna se ha introducido en la agenda pública. Es una obsesión que a mi modo de ver está justificada, pero que su propia naturaleza instrumental nos distrae de objetivos más estructurales.
Un tratamiento contra el cáncer es de naturaleza instrumental, pero sin él nos morimos de cáncer. Pero aun aceptando que los objetivos que se logran con la transparencia no sean estructurales (no estoy de acuerdo, quizás lo miras desde un punto de vista exclusivamente económico), hombre, no somos monotarea. Es como cuando un partido acusa de otro de sacar una “cortina de humo” para que no se hable de algo que le perjudica, acusación que implica la asunción de que los ciudadanos, o al menos los medios de comunicación, son primates subnormales que se quedan absortos mirando al plátano
Gracias por un análisis interesante y por motivar un debate que puede serlo todavía más.
Discrepo en dos puntos fundamentales:
– la transparencia no se reduce ni debe hacerlo al sector público, ni la corrupción es endémica del mismo sector. La definición de corrupción que aparece aquí me parece un poco limitada en ese sentido.
– Hasta cierto punto el artículo mezcla, o parece hacerlo, transparencia (valor moral que sin duda estaremos de acuerdo en que cualquier sociedad debería cultivar) con Ley de transparencia (elemento legislativo que en determinados contextos puede sonar a broma de mal gusto cuando se lee uno el texto que le da forma).
Gracias por vuestros comentarios! La transparencia sí puede ser vista como un instrumento/mecanismo, cuyo valor es que puede servir para fines «más estructurales». También creo que la corrupción no se reduce al sector público, pero para este breve análisis me he centrado en presentar qué es la corrupción pública. Por otro lado, en este caso reúno la transparencia con la legislación de transparencia, ya que la segunda es el medio más utilizado para hacer el valer el derecho de acceso a la información pública.
El problema, como lo veo yo al menos, es que no vale de nada hacer que los partidos políticos y la administración publiquen más información sobre sus cuentas, si la sociedad no tiene una vía simple, efectiva y conocida de hacerlos responsables por lo que esa información muestra (o demuestra). Sirve, eso sí, para un ejercicio de demagogia infinita: «Aquí está todo lo que hemos hecho, no ocultamos nada (ahora intente usted entenderlo y hacernos pagar por ello, que ya verá que no es tan fácil)». Por otro lado, la corrupción pública no se puede combatir de manera efectiva y duradera si no se fomentan valores en todos los sectores de la sociedad. No vale de nada seguir indicando a los políticos corruptos con el dedo y votando nuevos políticos siguiendo los mismos criterios de «es un hombre de éxito, lo ha hecho bien en la vida, ha triunfado». Creo que habría que promover más la creación de valores en la sociedad, la integridad es un valor al fin y al cabo y las iniciativas legislativas podrían ir también dirigidas a eso. No es que me parezca mal que exista una ley de transparencia, todo lo contrario, pero no creo que ella sola cambie la sociedad ni la haga más transparente. Me parece, un poco, como construir una casa comenzando por el techo.
El artículo me parece bueno y necesario, pero al final un poco desenfocado y optimista.
Por ejemplo, el punto fundamental de una Ley de Transparencia es (me parece) la implantacion de una actitud general en los servidores y organismos públicos, según la cual todo lo que hacen (salvo excepciones tasadas) debe ser público y accesible.
Desde ese punto de vista, convertir en piedra angular del asunto a otro nuevo organismo público, que será igualito que los demás, y que va a ser el que se ocupe de que los otros sean transparentes… me parece la manera de desvirtuar completamente el propósito declarado.
Por poner una comparación: la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo, que entre su actual vida y sus anteriores encarnaciones lleva ya vigente 55 años, sigue cumpliéndose bastante deficientemente. ¿Porque nos falta otro Organismo más que «vigile» que los demás lo cumplan? No. La propia jerarquía administrativa y su propia organización deben funcionar de manera que todos sus funcionarios y procedimientos cumplan con la Ley, punto. Los jefes de los jefes deben destituir o tirar de las orejas a los que se salgan de ella, punto. Y los ciudadanos, en algunos casos los órganos de vigilancia y control que ya existen, y en último término los tribunales, deben ser los últimos garantes de ese cumpimiento y de que el super-jefe lo exija al vice-super-jefe, este al jefecillo y así sucesivamente. Y haya sanciones para el recalcitrante o para el incumplimiento que causa perjuicios.
Por tanto, en la medida que funciona relativamente mal en algunas entidades públicas, es porque estos controles no funcionan, porque las directivas son deficientes y, al final de todo, pero no menos importante, porque el control judicial es un mastodonte, caro y lento.
Centrarse en un nuevo órgano «encargado de llevar adelante esta política» y sus competencias o independencias me parece centrarse en lo lateral. Centrarse en si los partidos o el sursum corda van a entrar o no en el ámbito de aplicación me parece también lateral.
A mi me gustaría que se centrase en
– Qué datos han de publicarse automáticamente y con qué requsitos y plazos para que sean accesibles. Por ejemplo, qué datos y con qué formato y detalle han de publicarse en la web de forma inmediata, organizada y legible: presupuestos, contratos, ejecución de gasto, pliegos, puntuaciones y motivaciones en todos los procesos competitivos, informes,…
– Qué datos han de facilitarse a petición de cualquier persona, con sus plazos y formatos, que deberían ser todos los que no deban ser confidenciales por el derecho a la privacidad de terceros (qué se yo, un expediente de adopción) o por la necesidad de secreto (qué sé yo, una investigación tributaria en curso).
– Establecer un principio general que impidiese prohibir o sancionar a los ciudadanos que graben, publiquen o den acceso a datos públicos. Por ejemplo, acabar con la cacicada que se lee a menudo de un alcalde impidiendo grabar un pleno o la policía arrebatando cámaras.
– Y establecer las consecuencias del incumplimiento de la ley, que deben ser sanciones claras y en buena parte consecuencias objetivadas que no requieran que un tribunal, cinco años después, establezca que Pepito Alcalde cometió dolo o que mire usted, no se ha probado. Multas, inhabilitaciones, denegación de transferencias, o comisión de falta grave. Este es el único sitio en donde le veo algún sentido a la existencia de un organismo aparte al que se pueda recurrir y que tenga potestad para sancionar a los «cabezas de cartel» (los que dirigen un organismo, ayuntamiento o consejería) que de otro modo no lo serían, pues son ellos los jefes de su personal.
Pero este último punto es, por decirlo así, la clave de la bóveda, no las paredes ni los cimientos. El punto más importante es que haya un principio general de publicidad que tenga que cumplirse de modo automático.
Hasta donde yo sé, el proyecto actual no va de eso, y dudo mucho que lo cambien tanto como para que la ley que se apruebe vaya de eso finalmente.
Frente a eso, centrarse en si los partidos van a publicar un estadillo de cuentas, que será mentira si no se hace más que eso, me parece bastante irrelevante.
Ahora mismo, el Trbunal de Cuentas debería estar comprobando miles de cosas que no comprueba, incluyendo las cuentas de los partidos. Y la Intervención del Estado, tres cuartos de lo mismo. Será por órganos de control teóricos, que no comprueban nada…
¿Se va a aplicar transparencia al Tribunal de Cuentas y a la Intervención del Estado? ¿O siquiera al órgano que controle la transparencia? ¿O se quedará todo como ahora pero con unos cuantos balances de cuentas publicados que no se pueden verificar y otro órgano más que funcionará tan poco como el Trbunal de Cuentas o funcionará como un cortijo de proteger datos de la publicidad, como hace en buena medida el de Protección de Datos? (Que por cierto, cortijo contra cortijo, entrará en colisión con el de Transparencia a poco que este quiera hacer algo)
Se me olvidaba un punto importante: uno de los nervios que duelen más en la política de opacidad impoerante es el apagón estadístico a que nos someten los órganos con poder y el gobierno en general.
La primera vez que se vió un retroceso en la progresiva mejora de las estadísticas disponibles fue a principios de los 2000, si no recuerdo mal. De super-malas hasta los noventa, iban mejorando poco a poco, pero en el segundo gobierno de Aznar empezó la política de oscurecer, retrasar, cambiar criterios en las series… de algunos temas sensibles. Con altibajos, mejoras y empeoramientos, diez o doce años después las CCAA se han aprendido el truco, y los ministerios y agencias no digamos. La situación al respecto va camino de convertirse en endémica, y el apagón estadístico en costumbre para evitar datos desfavorables en asuntos sensibles.
Una voluntad sincera en la Ley de Transparencia impediría este estado de cosas y obligaría a la publicidad de todos los datos agregados relevantes y de todos los informes con contenido estadístico.
¿Lo va a hacer el gobierno? Hombre, si quisiera hacerlo ya lo haría, no estaría haciendo lo contrario.