Ciencia recreativa & mardito especulador & Pollo Financiero Global

Atándose al mástil ¿tiene sentido prohibir las quitas sobre la deuda?

30 Ago, 2011 -

Me escribía ayer un lector pidiéndome si podía comentar la parte de la reforma propuesta que viene básicamente a prohibir constitucionalmente las quitas sobre la deuda (el artículo 135.3, párrafo 2). Debo anticipar que la coyuntura y el detallismo es algo que me aburre profundamente -de ahí que intente escribir relativamente poco y más con la idea de generar “food for thought” como dicen los ingleses que de defender ideas concretas- así que los detalles de la reforma no son algo que haya seguido muy de cerca y es posible que se me esté pasando algo. Voy a intentar ofrecer un comentario.

¿Por qué comprometerse?

Creo que he hablado más de una vez sobre la paradoja de la deuda pública (1,2,3) y los impagos soberanos (al que le interese el tema, este paper es muy completo y muy legible). Con la deuda pública, el Estado se obliga en virtud de leyes que él puede modificar a devolver algo. A diferencia de con otras deudas, no existe un tercero que ejecute el contrato de modo que devolver la deuda es algo principalmente voluntarista.

Esto hace pensar que nadie en su sano juicio prestará a un Estado ¿no? Al fin y al cabo, solo tiene que cambiar de opinión y no pagar; nadie le va a embargar la casa como si yo dejo de pagar el préstamo con el banco. Sin embargo, hay una serie de mecanismos que hacen que esto no sea así. Concretamente, la reputación: para poder acceder en el futuro a los mercados y financiarse, el estado tiene que dar muestras de que devuelve sus préstamos. Además, están los distintos grupos de presión –léase opinión pública, electorado, ciudadanía,etc- que afectan al Estado y que tienen interés en que se devuelva la deuda, lo que no afecta solo a los tenedores de deuda, sino al conjunto de la gente que tiene alguna vinculación con el sistema financiero. Si un Estado hace bancarrota, crea una crisis considerable. Estos mecanismos –resumidos muy rápidamente- son los que hacen que el Estado en tiempos normales honore sus deudas.

Pero hete aquí que las circunstancias se vuelven, a ojos de todos, excepcionales. Es importante la parte “a ojos de todos”, porque lo que quiero subrayar es que esto tiene mucho de construcción social. La reputación, aquí, deja de jugar, porque la situación actual no se asimila a otras, no vale como precedente. Pensad en una coyuntura dónde todos los Estados de tu entorno están haciendo quitas o reestructurando la deuda. Además, en esta situación habrá mucha presión por parte de los distintos grupos para que se haga una quita, ya sea porque quieren competir con los que tienen interés en que no se haga por las rentas del Estado –es decir, prefieren que se haga una quita a que se suban los impuestos o se reduzca el gasto- bien porque simplemente saben que la situación es “excepcional” y por tanto los efectos serán inocuos de cara al futuro.

En una situación “excepcional” de este tipo el Estado tiene mucho más fácil hacer quitas, es decir, no devolver sus préstamos. Los tenedores de deuda lo saben, por supuesto, y hacen reflejar eso en la prima de riesgo cuando adquieren la deuda. Si el Estado tuviera la intención de hacer quitas, esto no solo sería acertado, sino que al Estado le daría más o menos igual. Pero la tragedia llega a su nivel máximo cuando el Estado tiene previsto devolver toda la deuda correctamente pero, por razones exógenas, ve como el coste de financiarse aumenta arbitrariamente. El problema es, obviamente, que el gobierno no puede garantizar que va a devolver la deuda porque lo único que tiene que hacer es cambiar una ley o un reglamento para que la deuda se conviertan en papel mojado.

En esta situación, el gobierno puede hacer una cosa: a la potestad de hacer quitas o, al menos, hacer muy difícil hacer quitas. Es decir, “atarse al mástil”. Si los tenedores de deuda saben que el gobierno no empleará esa potestad, la prima de riesgo que exigirán será menor.

Relativizando el impacto

En principio la redacción parece relativamente clara: las quitas sobre la deuda están a priori prohibidas constitucionalmente, es decir, el Estado no podrá hacer bancarrota. Esto es algo que sin embargo hay que relativizar, porque no existe nada parecido a una “ley de hierro”. En primer lugar porque cambiar esto será tan difícil como cambiar otra vez la Constitución. Sí, es algo para lo que hace falta el acuerdo de los dos partidos mayoritarios. En principio, un acuerdo de este tipo es difícil de conseguir, pero si las cosas llegan a ser suficientemente dramáticas como para que eso ocurra, es probable que los dos partidos se vean forzados a ello.

En segundo lugar, está el hecho de que hay que ver la letra pequeña. Si las cosas llegaran a ponerse suficientemente feas o se llegara a un acuerdo a nivel internacional o algo similar, me extrañaría mucho que el Tribunal Constitucional echara para atrás una ley que prácticamente se saltara a la torera esta disposición. Es importante darse cuenta de que estamos hablando de algo tan dramático y en situaciones tan excepcionales como hacer bancarrota.

En tercer lugar hay algo importante a tener en cuenta desde el punto de vista de la “legitimidad democrática” de todo esto. Cuando el Estado se endeuda, lo hace bajo ciertas condiciones y a través de un proceso que es considerado, en general, democráticamente legítimo por parte de los ciudadanos. Sin embargo, como he señalado antes, el Estado tiene este tipo de problemas de compromiso. En cierta forma, el Estado solo se está permitiendo con esta disposición emitir deuda de una calidad mejor que otra. Me refiero al párrafo “las disposiciones de la ley de emisión”.

Si el Estado quiere sacar una parte de la deuda que emite del paraguas de esta disposición, mi impresión es que solo tiene que ponerlo en la ley de emisión con una clausula de revisabilidad en caso de circunstancias excepcionales. Esto puede simplemente hacerse emitiendo deuda de calidad “B” o de forma más sútil. Robert Shiller lleva una temporada proponiendo que los Estados emitan bonos indiciados sobre su PIB . Este tipo de bonos serían un seguro para los Estados ante las recesiones y serían una forma legal de pagar menos cuando las cosas van mal. De esta forma, paradójicamente, con este artículo el Estado solo estaría “ampliando” el número de cosas que puede hacer: una de ellas, comprometerse de forma creíble a emitir deuda de una calidad superior.