Economía

Limitación Constitucional del Endeudamiento Público

24 Ago, 2011 -

                                                                    “Una república, si ustedes saben conservarla”

                                                                                                    Benjamin Franklin                

Soberanía y endeudamiento público

El tema central de la Teoría Política Clásica (es decir, la que emana de la “Política” de Aristóteles y de los “Federalist Papers”) es la inestabilidad del gobierno democrático, que en la muestra histórica de que disponían los autores de ambas obras no solía superar las tres generaciones, hasta que algún demagogo especialmente dotado ofrecía al pueblo la fortuna de los ricos a cambio del poder absoluto. Tanto Aristóteles como los constitucionalistas americanos consideraban inevitable que el poder absoluto de las mayorías generase el fenómeno de “un hombre, un voto, una vez” y proponían para superar la melancólica repetición del ciclo político clásico la división del poder soberano en varias ramas que se contrapesasen entre sí, el establecimiento de derechos individuales diseñados para garantizar la continuidad del sistema democrático y la supremacía del poder judicial como intérprete de la Constitución sobre el resto del aparato del Estado.

El mismo problema de inconsistencia temporal que amenaza al “gobierno del pueblo por el pueblo y para el pueblo”, también afecta a la gestión del Tesoro Público (y del Banco Central). El gobernante democrático tiene evidentes incentivos a hacer a todos felices aumentando el gasto público (que usará para comprar los votos) sin incrementar los impuestos mediante el recurso al crédito público. Se suele decir que el endeudamiento es un atentado contra las “generaciones futuras”, pero en realidad los recursos que acapara el Estado mediante la deuda salen del ahorro presente. Un país que se endeuda con sus ciudadanos no es un país donde las generaciones futuras vayan a sufrir una carga adicional: cuando el Estado repague sus deudas en el futuro, los acreedores disfrutaran de un poder adquisitivo adicional del que el Estado tendrá que privarse.

No es el ciudadano del futuro el que paga la factura del endeudamiento, sino el Estado del futuro, que tendrá que dedicar sus rentas a pagar la deuda en vez de a ofrecer bienes públicos o sociales. El endeudamiento público es un método para que los políticos del presente se apropien de los impuestos del futuro.

Al restringir el endeudamiento público, no se atenta contra la soberanía del pueblo. Por el contrario, se evita que los políticos y ciudadanos del presente expropien la soberanía popular del futuro. El endeudamiento público es la versión económica de “un hombre, un voto, una vez”; el endeudamiento público es un golpe de Estado económico, y por ello es necesaria su limitación constitucional: porque precisamente la misión de la Constitución es limitar la soberanía popular presente para garantizar la soberanía popular futura. Aunque empezando por el principio, lo realmente necesario es la supremacía e independencia judicial, sin la cual la Constitución es papel mojado.

Finanzas públicas sobre el ciclo económico: perspectiva macro y micro

No obstante, no existe ningún principio normativo que se pueda aplicar sin considerar la realidad positiva. Y la limitación constitucional y técnica del déficit ocurre en una realidad económica intrínsecamente volatil. En la crisis actual, por ejemplo, ha sido el desplome de los ingresos mucho más que el aumento de los gastos lo que ha generado el déficit público.

Exigir al Estado que sus ingresos se mantengan por debajo de sus gastos (“funcionar en efectivo”) es exigirle al soberano lo que no se le exige a nadie más, y lo que no se puede conseguir. Imponer un límite de déficit fijo es insensato fuera de un entorno de máxima estabilidad macroeconómica y fallará como falló Maastrich, porque al caer la recaudación exigiría atentar contra derechos sociales adquiridos, aumentar impuestos o aumentar irracionalmente la volatilidad de la inversión pública (que tendría que absorber toda la variabilidad de los ingresos siendo una parte péqueña del gasto). En sentido opuesto, en épocas de bonanza económica permitiría al Estado entregarse al despilfarro, al gozar el gobierno de la capacidad de gastar unos ingresos insostenibles.

Centrándonos en el caso español, un 3% de déficit público sería una brutalidad contractiva en 2009 (con la recaudación por los suelos y el gasto en desempleo por las nubes),  y una salvajada expansiva en 2006 (cuando el Estado vivía del reflejo fiscal de la burbuja inmobiliaria). En conjunto, incluso alguien tan poco partidario de la macroeconomía keynesiana como yo, no niega las consecuencias inmediatas del endeudamiento, tanto público como privado:

Cuando un agente se endeuda, normalmente utiliza el préstamo para realizar inversión real (bienes de capital) o para comprar bienes de consumo. Ese agente al comprar los bienes reales hace una aportación positiva a la demanda presente,  pero en el futuro su capacidad de gasto se ve mermada por un importe igual a la cuota (=interés + amortización) del préstamo durante toda la vida del mismo. El endeudamiento corriente es expansivo (tanto en términos de cantidad  como de precio), pero el stock de endeudamiento pasado es contractivo (deprime la demanda y es deflacionario).

No debe sorprendernos por tanto que el Estado también sea capaz de estimular la actividad económica al endeudarse, pero al hacerlo crea un stock (y una expectativa) de des-estímulo futuro. En conjunto, por tanto, el endeudamiento público sobre el conjunto de su vida financiera es económicamente neutral, o mejor dicho, tiene un impacto positivo si la inversión real realizada por el Estado es más rentable que la de la media del sector privado, y uno negativo en caso contrario, en línea con el “criterio de Samuelson”. En general, la evidencia disponible afirma que en la mayor parte de los sectores económicos la inversión privada es más rentable en términos reales que la pública.

La estimulación pública de la economía no es una estrategia estructural de crecimiento, sino justo al contrario. Un aumento secular del peso de la inversión pública sobre el total de la inversión (y de la deuda pública sobre el PIB) es una señal de cercanía al abismo económico.

Sin embargo, tiene sentido que el Estado considere los efectos de segunda ronda del gasto público sobre la demanda agregada. Y teniendo esos efectos de segunda ronda, la estimulación keynesiana de la demanda tiene sentido económico. Voy a dar una explicación verbal del porqué.

Supongamos un holding empresarial que posee una fábrica de automóviles y un supermercado en una ciudad pequeña. El holding tiene que decidir si deslocalizar su producción automovilística a China. Si el holding es suficientemente racional, debería calcular no solo el impacto de la reducción de costes laborales de la deslocalización, sino también el efecto de la caída de la demanda en la ciudad sobre los beneficios del supermercado. A largo plazo (es decir suponiendo el capital totalmente fungible), claro está, si los costes laborales son inferiores en China, a la empresa le merece la pena deslocalizar y construir un supermercado en China, pero a corto plazo, el capital no es fungible, y la empresa tiene un coste de obsolescencia del capital en su supermercado que económicamente debería considerar en la decisión de deslocalización.

En general ninguna empresa ni agente privado considera los impactos en la demanda de sus decisiones, porque son muy pequeños (es decir, en una ciudad grande, hay muchos supermercados aparte del de la empresa que se sostienen con las rentas salariales de la fábrica de automóviles). Pero el Estado si es suficientemente grande para considerar los efectos de segunda ronda de su inversión sobre la demanda, y en el corto plazo le merece la pena intentar que su gasto e inversión sean contra-cíclicos.

El Estado keynesiano: gestión de la deuda y de la inversión pública

Como comentaba en este post de 2009: “Por una parte, los impuestos progresivos y los programas sociales forman los llamados “estabilidadores automáticos”, que hacen que de forma inmediata toda reducción de la demanda se traduzca en una reducción de la presión fiscal, y en un aumento del gasto social, de forma que el Estado tiende a aumentar su contribución a la demanda cuando los agentes privados reducen la suya. Esto, claro está es positivo, y no merece más comentario

No obstante, más allá de los estabilizadores automáticos, la estimulación keynesiana es muy difícil: “La Teoría Keynesiana […] es superficialmente una teoría macroeconómica, pero tiene una dimensión sectorial: si podemos identificar los sectores donde hay realmente más recursos ociosos, es ahí donde la inversión pública debe concentrarse, y por supuesto el Estado debe aprovechar para comprar a descuento.  […]. La estimulación keynesiana es por tanto un arte complicado: exige identificar proyectos de inversión socialmente rentables en sectores especialmente afectados por el ciclo, y que sus plazos de ejecución sean más cortos que la fase declinante de la economía”.

Volvamos otra vez a un ejemplo sencillo: en 2006 (año de champan y cocaína donde los haya habido), el sector privado construía en Madrid decenas de miles de viviendas y el Ayuntamiento decenas de kilómetros de túneles. Un Estado keynesiano en 2006 hubiese reducido al mínimo la obra pública y en 2009 hubiese licitado las obras de la M-30. Al hacerlo los trabajadores y equipo capital vacantes del boom privado de la construcción hubiesen podido ser parcialmente rescatados por el Estado. Pero si el Estado utiliza las grúas y obreros hasta el límite de su renta en 2006, ¿cómo puede absorber en 2008 a los trabajadores de la burbuja privada? En términos estrictamente reales debemos entender que si el Estado tiene pautas de consumo cíclicas (no solo en términos agregados, sino también en términos sectoriales) no va a poder responder al ciclo más que precisamente como lo está haciendo: empeorándolo con su propia ciclicidad.

La única solución es recortar los poderes discrecionales de gasto del sector público como hemos hecho con su capacidad para emitir moneda, dejando ambas potestades en manos de un cuerpo técnico con un mandato técnico.

 ¿Cómo debe funcionar un consejo fiscal, que debe controlar, y que no debe controlar en una democracia?

La cuestión es técnica, y hay técnicos mejor cualificados que yo para responderla detalladamente. Pero hay ciertos puntos que hay que considerar y espero que mis lectores me disculpen si mezclo la teoría con ejemplos, para al menos clarificar los principios fundamentales.

Por el lado de los estabilizadores automáticos, se puede trabajar para mejorar sus buenas propiedades cíclicas. Por ejemplo, el seguro de desempleo debería ser más reducido en duración y nivel en las épocas de bonanza económica. Es increíble que el seguro de desempleo (y otras ayudas sociales) no sean contingentes en el nivel de crecimiento de la economía: el parado de 2006 era bastante más culpable de su situación que el de 2009. Por el lado del ingreso, los impuestos al trabajo (cotizaciones sociales) también deberían ser contingentes en el nivel de crecimiento del PIB.

Por otra parte, el capital (y la mano de obra) no son agregados homogéneos. En nuestro ejemplo anterior, si el ayuntamiento responde a una caída de la demanda en el sector de la construcción expandiendo el gasto en equipo informático, puede acertar en términos de rendimiento a largo plazo, pero no en términos de estimulación keynesiana. Un consejo fiscal debe tener una cierta potestad (basada en criterios automáticos) para calificar la inversión pública de más o menos contracíclica dependiendo de la caída de la demanda sectorial. Para ello debe tener una clara visión de la ciclicidad sectorial de la economía (un tema bien conocido, pero poco explotado), y debe tener poderes para incentivar la ejecución del gasto público de forma sectorialmente contra-cíclica. Alguien debería haber forzado a las administraciones a no invertir en el sector constructor en 2006. El lector no debe olvidar que la relación entre ciclo y construcción es bien conocida y debe
ser considerada por un consejo fiscal competente.

A nivel agregado, es necesario que el hipotético consejo fiscal realmente fuerce la amortización neta de deuda durante la parte alta del ciclo. Para ello, por ejemplo se puede establecer una función que para cada tasa de crecimiento establezca un nivel de déficit (superávit) máximo (mínimo), de forma que con los datos históricos, esa función genere una variación de la deuda como porcentaje del PIB nula (o negativa). El objetivo debe ser que el Estado gaste más en las épocas peores, y para ello debe llegar con más salud financiera.

Por supuesto, el parlamento puede y debe decidir el nivel del gasto público a largo plazo (puede establecer los impuestos) y debe tener capacidad de decidir en qué se gasta (aunque el consejo fiscal controle el volumen de inversión en obra pública del año, obviamente no debe decidir en qué obras, ni debe decidir el nivel de largo plazo de dicha inversión, que es una decisión totalmente política). Aunque no es trivial operativizarlo, un consejo fiscal no puede decidir ni cuanto gasto ni en qué: solo debe decidir cuándo se gasta (en algunas partidas de inversión) y el nivel máximo de déficit o superávit (del total del presupuesto).

Por último, un punto permanentemente olvidado en el debate fiscal es la gestión del riesgo del pasivo de la deuda pública. Para evitar ser esclavo de los “animal spirits” del mercado, el Estado debe llegar a las crisis con un elevado margen financiero, es decir, no debe necesitar colocar enormes cantidades de deuda en el mercado para cubrir sus necesidades. La cantidad de deuda que tiene que colocar un Estado en los mercados es la suma de dos términos cada año:

Deuda a colocar=Déficit corriente + Deuda amortizada en el año

La deuda amortizada en el año es aproximadamente:

Deuda amortizada en el año = Stock de deuda pública/Duración media del stock de deuda

Si un estado no quiere ser desestabilizado y desestabilizar los mercados de deuda, debe trabajar duro en todo momento para minimizar el volumen anual de “deuda a colocar”. Eso implica (aparte de limitar el déficit y el stock de deuda), también maximizar la duración de su stock. Es decir, debe aprovechar los buenos tiempos para deshacerse de su deuda a corto plazo, y debe monitorizar permanentemente la duración de su cartera. Si no puede colocar deuda a largo sin aumentar el tipo de interés drásticamente, es el momento de reducir déficit a cualquier coste. Mientras escribo estas líneas los Estados Unidos esconden sus dificultades de financiación reduciendo la duración de su deuda emitida, lo que falsea seriamente el tipo de interés a diez años.

Para entender la importancia del parámetro de duración, utilizaré los datos de este post para que se entienda la importancia de este parámetro en los mercados de deuda, hagamos un pequeño análisis de sensibilidad.

Comparemos el caso de dos países con un 90%PIB de deuda y un 10% PIB de déficit, uno con una duración media de su cartera de 5 y otro de 14 años (más o menos el primero sería USA y el segundo UK).

Deuda a colocar=Déficit corriente + (Stock de deuda pública/Duración media del stock de deuda)

La cantidad de deuda a colocar de ambos países sería respectivamente el 16% y el 28% de su PIB. Esto da una idea de la dependencia relativa de los dos países de los mercados internacionales y de su impacto sobre ellos. Y da una idea de la relevancia del factor duración, y de la importancia que tiene para un Estado realmente comprometido con una política sosteniblemente keynesiana.

Desde luego, si la duración de la deuda es un factor esencial para la sostenibilidad de las finanzas públicas, en un régimen de moneda fiduciaria con garantía pública de depósitos, es necesario que a las normas de regulación de la solvencia del sector bancario se unan otras sobre límites a la transformación de plazos. Pero este último punto desborda ampliamente los márgenes de este post y está en los límites de la ciencia económica contemporánea.

En el caso europeo, como dijimos hace tiempo, el consejo fiscal debería estar en Bruselas, y debería emitir eurobonos. Pero en todo caso, las limitaciones al déficit público son necesarias pero también son suficientemente complicadas para exigir una estructura institucional propia, como la tiene la autoridad monetaria. Un simple máximo de déficit como porcentaje del PIB es una política autodestructiva e insostenible, como lo es la entera libertad soberana que prevalece ahora mismo.