Partidos políticos

La reforma del procedimiento de investidura en España

1 Mar, 2017 - - @kanciller

Hace un par de semanas saltó a la prensa que el PSOE estaba contemplando la reforma del artículo 99 de la Constitución, el cual regula el procedimiento de investidura. Según su pretensión, se estaría estudiando cambiar a modelos como el de Asturias o el País Vasco para evitar que pudieran darse bloqueos que desencadenen la repetición electoral. La verdad es que nadie garantiza que tras unas nuevas elecciones no vaya a haber una dinámica de bloqueo – aunque la fragmentación y, sobre todo, la polarización de los actores fueron elementos más relevantes que el diseño institucional. Sin embargo, sí merece la pena explorar nuestro entorno y ver si podemos extraer algunas lecciones útiles para España. Avanzo mi tesis antes de comenzar: está bien estudiar la reforma del artículo 99, pero debe contemplarse como parte de una modificación más amplia que contemple la moción de censura, el papel de la Corona y los poderes del Congreso.

1. Las dos caras de la moneda: procedimientos de investidura y censura

Tradicionalmente la literatura especializada distingue dos familias de sistemas parlamentarios por lo que toca a la elección del Primer Ministro o Presidente del Consejo. De un lado, los sistemas de parlamentarismo positivo, como el nuestro, en los cuales el Parlamento debe votar de manera expresa que otorga su confianza al jefe del ejecutivo. Estos pueden ser requisitos más o menos gravosos, sea mayoría absoluta o mayoría simple (en España, 48 horas después). Del otro lado están los sistemas de parlamentarismo negativo, en el cual el líder del ejecutivo se considera automáticamente investido desde el nombramiento por parte del Jefe de Estado como tal, un modelo más común en países del norte de Europa.

Sin embargo, esta distinción se nos queda coja si no se pone en relación con el procedimiento para hacer caer a los gobiernos, es decir, la moción de censura. Y de nuevo hay variación, con sistemas en los cuales es necesario presentar un candidato alternativo con el apoyo de la mayoría absoluta de la cámara – la modalidad constructiva – hasta aquellos en los que esto no es necesario e, incluso, aquellos en los que basta con una mayoría relativa para derribar al ejecutivo. En la siguiente tabla de Tom Lowerse se pone en relación los dos componentes para los países de Europa:

Como se puede ver, la pauta es que aquellos países en los cuales existe una investidura más gravosa, también existe una moción de censura constructiva o con absoluta (Alemania, España, Polonia o Hungría). Por el contrario, en los sistemas con parlamentarismo negativo (los que no tienen investidura) suelen tener mociones de censuras simples o, en cualquier caso, no constructivas. Existe una importante cantidad de países que se encuentran a medio camino entre ambos polos aunque en general suele haber una congruencia entre las mayorías que se exige para nombrar al Jefe del Gobierno y la que hace falta para tumbar a su gabinete.

Por lo tanto, si se reforma el artículo 99 también hay que mirar al 113, que regula la moción de censura. En el caso de que se exijan mayorías relativas para investir al presidente pero se deje una moción de censura constructiva de facto se está generando que los partidos no tengan ningún incentivo para pactar (véase el papel que esta reforma tuvo en la crisis belga). El partido más votado sabe que será fácil conseguir la investidura y que no necesita compromiso al no existir la amenaza del desalojo. De tal modo que si se aflojan los requisitos de lo primero, deberían también hacerse lo propio con lo segundo.

2. Los poderes del Congreso de los Diputados

Mucho se debatió antes de la investidura sobre si el Congreso podría tener o no capacidad para legislar al margen del ejecutivo. Para intentar clarificar esta cuestión en perspectiva comparada, lo que normalmente hace es medir tres dimensiones separadas. Primero, en qué medida el parlamento participa de la elección de cargos, y no sólo el Primer Ministro, sino también actores judiciales (Tribunal Constitucional, por ejemplo) o agencias reguladoras. Segundo, en qué grado la Cámara puede ejercer funciones de control a los gobiernos, en especial sobre comisiones de investigación o solicitar comparecencias. Finalmente, la tercera cuestión fundamental, en qué medida existe capacidad desde las Asambleas para determinar las políticas públicas que hacen los ejecutivos, lo que tradicionalmente se ha identificado como sistemas de “parlamentos fuertes”.

Inicialmente esta última variable, junto a la existencia de modelos corporatistas ha tendido a ser un buen predictor de la existencia de gobiernos en minoría. El ejemplo paradigmático es Dinamarca, con una larga tradición de gobiernos de este tipo. Se sabe que los sistemas de investidura sencillos favorecen gobiernos en minoría pero, sea causa o consecuencia, estos también suelen asociarse a sistemas con Parlamentos de gran capacidad de influencia en políticas públicas. La idea es que las Asambleas son mecanismos que permiten fiscalizar y ejecutar acuerdos de gobierno con partidos fuera del gabinete o, incluso, entre socios de una coalición. En el artículo de Ulrich Sieberer se vuelve a ver un patrón relativamente claro teniendo en cuenta las tres dimensiones:

Como se puede apreciar, los países con más fragmentación y gobiernos de coalición como Suecia, Noruega, Países Bajos o Dinamarca tienden a tener Parlamentos más fuertes para influir en políticas públicas. Sin embargo, su papel en los procedimientos electivos es menos relevante. Esto es justo a la inversa que los países de democracias con tradición más “mayoritaria”, como Irlanda, Grecia o Reino Unido. Allí sus cámaras juegan un rol más importante eligiendo que influyendo en políticas. Finalmente, el tamaño de la circunferencia, que marca la función de control, presenta una importante variación entre países, aunque tiene pautas menos claras.

Por lo tanto, hay otra cuestión clave que invita a reflexionar a propósito de la investidura. Si se considera que se debe ir a sistemas más simplificados de elección del Presidente – y también se revisa la moción de censura – vamos a afectar al tipo de gobiernos. Los modelos con coaliciones o minoría sin acuerdos permanentes serán más comunes, por lo tanto el Congreso ganará en centralidad. Esto justifica que se deba revisar en paralelo su papel, dándole más poderes y medios, de modo que pueda ser un órgano relevante para buscar acuerdos y definir la política del gobierno. Revisar, por tanto, el procedimiento legislativo o los vetos de la mesa que tantos quebraderos de cabeza prometen esta legislatura.

3. El papel político de la Corona

Aunque parezca obvio, la reforma del artículo 99 también marca el papel que debe jugar el Jefe de Estado en la designación del candidato que debe presentarse a la investidura. Una función que, por cierto, también está regulada en el título agravado de la constitución, el artículo 62. Desde el 20D se han ido produciendo diferentes procesos de innovación constitucional en la práctica por lo que toca al papel de la Corona. Por primera vez en enero de 2016, un candidato rechazó un mandato para formar gobierno, generando una situación de vacío legal. Este hecho dio pie a convocar una segunda ronda de consultas (no regulada) y que el Rey diera mandato al candidato socialista una semana después. Un curioso compás de espera que se solapaba con los tiempos políticos dentro del PSOE.

Por primera vez, España tuvo en Pedro Sánchez un formateur mandatado por el Rey, un candidato para “explorar” una mayoría en la Cámara, no un candidato que lo pide con los números “atados”. Tras el fracaso de su investidura en marzo, contra lo regulado en el artículo 99.4, el Rey “no tramitó sucesivas propuestas”, con lo que no dio mandato a nadie (nueva innovación, con implicaciones políticas). Siguiendo esa misma doctrina, haría lo propio tras el fracaso del primer intento de Mariano Rajoy en agosto-septiembre del mismo año. Gusten más o menos, esas decisiones son susceptibles de ser evaluadas políticamente. Tanto como el de los partidos españoles al no querer impulsar negociaciones formales sin recibir mandato.

En Países Bajos han afrontado un proceso de reforma del papel que juega la Corona en la investidura, algo que es importante entendiendo que allí tienen parlamentarismo negativo. Desde 2012, la iniciativa ha dejado de recaer en el Rey y pasa a estar en manos del Parlamento en la designación  del informateur, la figura que asesora sobre a quién designar como candidato. Es cierto que esto introduce un sesgo, permitiendo que los partidos mayoritarios pueda tener la iniciativa y ser designados formateur en primer lugar. Sin embargo, también aleja a una institución no electa de tener mando en la configuración del gobierno. Probablemente una buena reforma del procedimiento de investidura requiera reducir a testimonial el papel del. En línea con la investidura de Suecia (o las CCAA), hacer que el Rey se limite a tomar nota del candidato propuesto a través de la figura del Presidente del Congreso.

4. La inspiración en los modelos autonómicos

En las Comunidad Autónomas tenemos tres modelos de investiduras “simplificadas”. El primero es el recogido en el estatuto de autonomía de Castilla La Mancha y es equivalente a la cláusula mayoritaria de los ayuntamientos – antes también en Navarra. En caso de que no haya mayoría absoluta ni simple en dos meses, se investirá automáticamente al candidato de la fuerza con más escaños. Los otros dos casos están regulados por ley autonómica (las respectivas leyes del gobierno).

De un lado, el caso de Asturias, recogida en la Ley del Presidente. Allí tras la votación y que ningún candidato tenga mayoría absoluta, los dos candidatos con la mayoría de votos pasan a una segunda ronda. En esta, siempre que no haya empate que fuerce la repetición electoral (y casi la hubo en 2015), sólo se puede votar a favor o abstención. Del otro lado, modelo es el que se aplica en la elección de Lehendakari en Euskadi, y que contempla el voto nominal. Por lo tanto, sólo se puede votar a favor de tantos candidatos como se presenten a la elección, sin haber un límite, impidiendo de nuevo que se formen coaliciones “a la contra”.

Si yo tuviera que optar por uno de ellos, preferiría este último, justamente porque impide el bloqueo pero no fuerza a una concentración en dos candidatos. Es el modelo preferible para que todos los partidos puedan sentirse cómodos votando por sus candidatos si así lo quieren, pero que siga obteniendo el gobierno aquel con más capacidad de pactar. El voto concentrado en sólo dos candidatos es seguir el adagio de que en España no se negocia, en España se presiona.

5. En conclusión

Creo que plantear la reforma del artículo 99 es un acierto para impedir situaciones de bloqueo político, por más que los mecanismos institucionales no puedan solventar que, al final, los desencuentros siguen siendo esencialmente políticos. Al fin y al cabo, la cuestión territorial es clave para entender que no hubiera gobierno la legislatura anterior. Sin embargo, si se va a reformar este artículo, no debería descuidarse el resto de componentes y abordarlo de manera integrada. Simplificar la investidura está bien, pero entonces también debería anularse el papel que juega la Corona, hacer mociones de censura más sencillas y darle más poderes al Parlamento.

A mi juicio estas reformas lo que comportan es ajustar nuestras instituciones a unas dinámicas políticas de un multipartidismo que, parece, va a seguir con nosotros un tiempo. Un hecho que permitiría que lejos de convertirse en fuente de bloqueo, el pluralismo político pueda ser un elemento provechoso para las dinámicas políticas de nuestro país.