ingeniería institucional & Sistemas Electorales

Sistemas electorales y desarrollo humano

25 May, 2012 - - @kanciller

El otro día leí con muchísimo interés la genial entrada de Carles A. Foguet en Cercle Gerrymandering sobre el efecto de los sistemas electorales en el desarrollo humano. El argumento principal del post se construye sobre un artículo de Marjorie Gassner, Darwin Ugarte Ontiveros y Vicenzo Verardi titulado “Human development and Electoral Systems”. Estos autores sostienen que los sistemas electorales proporcionales favorecen políticas redistributivas y que, gracias a eso, aquellos países con estos sistemas también presentan mayores cotas de desarrollo humano. Aunque reconozco que este hallazgo puede resultar muy sugerente, creo que merece la pena indagar un poco más sobre esta cuestión. Al menos antes de que nos enrollemos el turbante a la cabeza y nos pongamos a pedir distritos únicos para todo el mundo.

1. ¿Por qué un sistema proporcional debería generar más desarrollo humano?

De entrada, la idea que plantean estos autores no es del todo nueva. Otros estudios como los de Persson y Tabellini o Milessi-Ferreti et al.  ya habían explorado el efecto de las reglas institucionales en las políticas públicas. Según esta literatura, en los sistemas electorales proporcionales los políticos necesitan atraer grandes coaliciones de votantes dado que los distritos en los que compiten son amplios. Por lo tanto, los gobernantes tenderán a aplicar políticas redistributivas o sociales que puedan afectar al máximo número posible de ciudadanos y así mejorar sus opciones en la competición electoral. Sin embargo, la situación es diferente en el caso de los sistemas electorales mayoritarios. Dado que hacen falta menos votos para ganar la elección y, en especial, dado que hay mayor número de distritos –no todos competidos – las políticas públicas tendrían un carácter más “territorializable”, ya que su objetivo es atraer esos votos marginales necesarios para ganar los escaños en disputa.

De este modo, la estrategia preferida por el gestor público cambia según el sistema. Para un partido en un sistema proporcional la mejor idea es invertir en políticas que lleguen a estratos amplios de la población, como por ejemplo, establecer un Servicio Nacional de Salud. Por el contrario, en un sistema mayoritario el partido necesita atraer a los votantes de un distrito muy concreto. Por lo tanto, lo más provechoso para el gobernante es plantarles una escuela en la puerta de casa e intentar ganarte así su apoyo electoral. Los autores apenas dan un pequeño salto desde aquí. Según ellos, la redistribución favorecida por el sistema proporcional causaría que el índice de desarrollo humano fuera mejor en los países con estos sistemas.

2. Algunas objeciones generales

Hay toda una batería de artículos centrada en analizar el efecto de determinadas reglas electorales en las políticas públicas, en su mayoría hechos por economistas. Sí, esto supone generalmente modelos racionales impecables y técnicas econométricas muy sofisticadas, pero me sorprende que muchas veces pasan de puntillas por los argumentos y mecanismos causales. Por eso me pongo un poco en guardia frente a este tipo de artículos y creo que hay tres buenas razones para ello.

La primera es que en la mayoría de los casos – al menos hasta lo que yo conozco – la evidencia se basa principalmente en correlaciones pero no en modelos causales formales. Es decir, me gustaría ver algún artículo en que se mostrase cómo tras un cambio en las reglas electorales – de mayoritario a proporcional, por ejemplo – se produce efectivamente un cambio en el diseño las políticas. Si no los he visto es porque, siendo benevolentes, a lo mejor este impacto ni es tan directo ni es tan fácil de cuantificar. Mi segunda objeción es que este tipo de aproximaciones suelen ser muy naïve, considerando que con un mero cambio de las reglas se conseguiría modificar de inmediato los incentivos políticos, como si éstos últimos no fueran endógenos a las propias reglas.

Y la tercera razón es que el nexo causal planteado siempre se olvida o hace implícitos a los agentes mediadores fundamentales en la elaboración de las políticas públicas: Los propios partidos. Esta última cuestión no creo que sea un tema menor, así que permitidme que introduzca a estos actores en la ecuación para ofrecer dos explicaciones alternativas a la relación entre proporcionalidad e índice de desarrollo humano.

3. A. Una explicación alternativa: El rol de los partidos de izquierda

La historia de la adopción de los sistemas proporcionales es particularmente interesante, en especial el periodo que va desde que Thomas Hare lo propuso por primera vez en 1865 y el final del siglo XIX. En un lapso de apenas 30 años casi todas las democracias decidieron adoptar este sistema: Austria, Dinamarca, Noruega, Suecia, Países Bajos… Con las notables excepciones de Reino Unido y Estados Unidos. Y uno de los artículos más conocidos – y discutidos – sobre por qué se adoptaron los sistemas proporcionales entonces es el de Carles Boix titulado “Setting the Rules of the Game”.

El principal argumento que plantea Boix es que el cambio a sistemas proporcionales vino dado por una decisión estratégica de los partidos gobernantes. Con la extensión progresiva del sufragio a las clases obreras, los partidos socialdemócratas empezaron a ser una amenaza real para la posición dominante de los partidos liberales y conservadores. En un sistema mayoritario esto podría significar su expulsión total del parlamento, o al menos su irrelevancia. Por lo tanto, estas élites de la democracia censitaria habrían aceptado el cambio a un sistema proporcional para minimizar la victoria de la izquierda (en términos relativos), de modo que continuaran siendo decisivos a la hora de formar gobierno. Por lo tanto, la probabilidad de adoptar un sistema proporcional dependió de la fuerza relativa de las izquierdas y de en qué medida los partidos del sistema previo estaban o no fragmentados (lo que les penalizaría más en un sistema mayoritario, al dividir el voto).

¿Qué implicaciones tiene esto? Pues podría señalar que estamos ante una relación espuria. Aquellos países con partidos de izquierdas fuertes tuvieron más probabilidades de adoptar un sistema proporcional y, a la vez, de aplicar más políticas re-distributivas  ya que también era más plausible que ganaran las elecciones. Por lo tanto, no existiría un nexo causal entre proporcionalidad y estas políticas, sino simplemente ambas vendrían explicadas por la fuerza de los partidos socialdemócratas. Un argumento que podría ser bastante plausible por lo que toca a las viejas democracias.

3. B. Otra explicación alternativa: La institucionalización del sistema de partidos

Sin embargo, también se me ocurre otra posible explicación sobre por qué los países con sistemas mayoritarios tienen niveles más bajos de desarrollo humano. Mirando este artículo que hace un repaso global desde 1946, se da la curiosa casualidad de que los sistemas mayoritarios (en legislativas) se concentran casi siempre en países del Caribe, Asia y el Pacífico mientras que los proporcionales en Occidente y en América Latina. De hecho, los países que tienen sistemas mayoritarios son principalmente las ex colonias británicas, en muchos casos países con importante inestabilidad o incluso con la categoría de estados fallidos (Congo, Lesotho, Zambia, Malawi, Uganda…)

Pues bien, podría ser que el verdadero elemento que condicionase el buen o mal funcionamiento de las políticas redistributivas fuese la presencia de un sistema de partidos institucionalizado. Es decir, que hubiera unos partidos “serios” que pudieran alternarse el poder en elecciones competidas y no gobernantes semi-leales que básicamente buscasen la extracción de rentas privadas. Partiendo de esto, ya comenté en esta otra entrada que los sistemas mayoritarios uninominales tienen ciertos problemas para consolidar sistemas de partidos estables. Por lo tanto, el argumento cambia. La idea es que la presencia de sistemas de partidos volátiles o inoperantes daría pie a sistemas políticos “disfuncionales”, Estados fallidos, retrocesos autoritarios… Lo que a su vez complicaría que se diesen políticas redistributivas y reduciría el nivel de desarrollo humano del país.

De acuerdo con esta idea lo fundamental sería tener un sistema de partidos consolidado independientemente del sistema electoral que haya. Es cierto, por tanto, que los sistemas mayoritarios tienen sistemas de partidos menos institucionalizados en promedio – en especial en África – pero gracias a este argumento ya podemos explicar por qué Australia o Nueva Zelanda disponen de altos estándares de desarrollo humano pese a que también operan con el mismo sistema mayoritario.

4. Conclusión

Los sistemas electorales son importantes, pero mucho menos de lo que a todo el mundo parece que le gustaría. No hay diseños institucionales mágicos, las reglas no pueden disociarse del contexto y son estos mismos son endógenos a las propias élites políticas. Pero es más, cualquier argumento que plantee una conexión causal entre el sistema electoral y las políticas públicas pero no tome en consideración el sistema de partidos – que es la variable clave que media – creo que estará sobre-valorando su impacto. No podemos olvidar que al final son los políticos, y no los sistemas electorales, los que nos gobiernan.

Y una nota final.  La visión del sistema proporcional como el más democrático ha sido un bagaje tradicional de los partidos de izquierda y existe un fundamento normativo detrás. Es verdad que algunos casos de inestabilidad a mediados de siglo – Weimar, básicamente – enfriaron los ánimos sobre la cuestión pero creo que más o menos sigue vigente en su imaginario. Y, sinceramente, creo que hay buenas razones para pensar que un sistema proporcional puede ser preferible, por más que implique ciertos trade-offs a valorar. Ahora bien, solo pediría  estar alerta cuando alguien señala que los sistemas proporcionales son la cura de todos nuestros males porque resulta demasiado bonito como para ser creíble.