Política

Comparando la descentralización en España y otros países

18 Abr, 2012 - y - @kanciller, @kikollan,

Este artículo es una colaboración de Pablo Simón y Kiko Llaneras.

Las declaraciones de Esperanza Aguirre sobre devolver las competencias de Sanidad y Educación al Estado son seguramente otra piedra arrojada al estanque. El llamado “problema territorial” es un debate eterno en España, que levanta increíbles pasiones, pero que pocas veces se acompaña de argumentos técnicos que no busquen confirmar prejuicios. Además tenemos la malsana costumbre de encerrarnos en la realidad inmediata y no mirar más allá de los Pirineos. Quizás un mejor punto de partida es preguntarnos qué ocurre más allá de nuestras fronteras, ¿Cómo de importante es nuestra descentralización política en comparación con otros países?

Midiendo la descentralización: gobierno autónomo y compartido

El libro de Hooghe, Marks y Schakel (HMS) “The Rise of Regional Authority”  se ha convertido en un referente al analizar esta cuestión en perspectiva comparada. Os proponemos partir de su marco analítico para medir la descentralización. Es verdad que hay otras tantas alternativas, pero optamos por este marco porque lo consideramos el más rico en matices, como ahora veremos.

HMS toman como unidad de análisis las “regiones”, entendidas éstas como poseedoras de tres propiedades básicas: ser un territorio continuo y delimitado, ser administraciones intermedias entre el Estado y el nivel local, y tener algún tipo de autoridad política. A continuación los autores definen dos dimensiones de descentralización, midiendo cada una en función de criterios cualitativos.

  • La primera dimensión es el autogobierno o self-rule. Esta dimensión evalúa el grado en el que un gobierno regional puede ejercer una autoridad independiente de injerencias del poder central. Los autores miden el autogobierno valorando cuatro elementos: profundidad institucional, ámbito de políticas, tributación y representación (podéis consultar cada una al final de este texto).
  • La segunda dimensión es el gobierno compartido o shared-rule. Es decir, el  grado en que las regiones participan en la toma de decisiones a nivel nacional; la medida en que forman la voluntad política del poder central. El gobierno compartido se mide valorando cuatro elementos: capacidad legislativa, control del ejecutivo, control fiscal y reforma constitucional.

De esta forma HMS asignan puntuaciones de autogobierno y gobierno compartido para las regiones de los diferentes países. Los resultados por países los tenéis en el siguiente gráfico de dispersión:

Esté gráfico refleja dónde estamos en comparación con otros países en términos de descentralización. Veréis que las dos dimensiones de descentralización —autogobierno y gobierno compartido— no van siempre de la mano sino que existe todo un gradiente de combinaciones. Países donde la descentralización es intensa en las dos dimensiones, países donde solo se da una de las dos, o países tendentes a la centralización. Es interesante preguntarse por cada caso y analizar sus posibles efectos en la operativa de un sistema político.

Para complementar este mapa podemos analizar también que ocurre dentro de cada país. Sabemos que la descentralización no es necesariamente simétrica y que no todas las regiones tienen siempre el mismo grado de autogobierno. España es un ejemplo de esto. Por eso hemos descompuesto el análisis con regiones individuales.

Observamos que existen regiones con distintos grados de autogobierno y gobierno compartido, incluso si pertenecen a un mismo país. En algunos caso las diferencias intra-país son inexistentes, o pequeñas, mientras que en otros países son más acusadas. Notad que este gráfico representa una foto fija, la situación actual, y que  hay regiones que en el pasado tuvieron distintos niveles de auto-gobierno o gobierno compartido.

Dejaremos el análisis aquí. La descentralización es un asunto importante, pero antes de cargar las tintas es necesario conocer cuál es la situación. Con el mapa que hemos ofrecido sobre la mesa —la foto fija— todos podemos seguir hablando más de conocimiento de causa. Quizás así terminemos de aclararnos sobre qué organización territorial del Estado se quiere. Pero sin prisa.

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Apéndice: elementos de medición.

Elementos para medir el autogobierno o self-rule según HMS.

  1. Profundidad institucional: Este primer elemento se centra en saber si el gobierno regional es autónomo o desconcentrado. El rango oscila desde unas regiones carentes de administración general hasta regiones con sus propias administraciones no sometidas a veto del centro.
  2. Ámbito de políticas: Este segundo eje se refiere al rango de políticas. El rango va in crescendo desde no tener ningún ámbito competencial hasta el tenerlo sobre política económica, educación, bienestar e inmigración/ciudadanía, este último considerado ya el escalafón máximo.
  3. Tributación: La medida en que el gobierno puede poner impuestos de manera autónoma. El rango, de nuevo de menos a más, va de no tener ningún tributo hasta que el gobierno regional pueda establecer autónomamente la base y el tipo de al menos uno de estos impuestos: IRPF, sociedades o IVA.
  4. Representación: La medida en que una región tiene legislatura y ejecutivo independientes. Este indicador se centra en ambas partes en función de si no hay estas instituciones, si se eligen de manera indirecta desde el centro o de manera directa por la ciudadanía de las regiones.

Elementos para medir el gobierno compartido o shared-rule según HMS.

  1. Capacidad legislativa: La medida en la cual los gobernadores regionales se implican a la hora de hacer legislación estatal. El criterio aquí es aditivo y suma si las regiones son la unidad de representación, designan representantes para alguna cámara nacional, las regiones tienen la mayoría de la representación en alguna cámara y en qué medida la cámara de la regiones es más o menos fuerte que la cámara de población.
  2. Control del ejecutivo: Esta dimensión analiza en qué medida el gobierno regional co-determina las políticas nacionales en encuentros intergubernamentales. El grado oscila entre que no haya esta práctica hasta que sea requisito para tomar determinadas decisiones ejecutivas nacionales.
  3. Control fiscal: El grado en que las regiones co-determinan los tributos nacionales. De nuevo, el rango oscila entre no tener ninguna influencia hasta el poder de veto de las regiones al fijar tributos.
  4. Reforma constitucional: La medida en que las regiones se implican en una reforma constitucional. El rango va desde la capacidad unilateral para modificarla desde el poder central hasta que una mayoría de regiones pueden oponer un veto a dicha reforma.