Economía

La (inexistente) evaluación por programas del presupuesto

19 Abr, 2018 -

La reciente presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2018 (PGE-18) ha generado, básicamente, dos tipos de análisis. El primero es el de la prensa, con innumerables artículos llenos de cifras irrelevantes a nivel agregado sobre si, por ejemplo, sube la dotación de la Casa Real. El segundo es el de informados observadores (por ejemplo aquí) sobre los lineamientos agregados de los PGE. En ambos casos (con diferente nivel de detalle o acierto) se escudriña quién gasta, cuánto se gasta y en qué se gasta. Pero existe un tercer nivel de análisis que apenas recibe atención: el de si se gasta “bien”.

Ya sabemos que en España la cultura presupuestaria es escasa. Las rebajas impositivas coincidentes con el ciclo electoral y las prórrogas de presupuestos de los últimos años revelan un compromiso exiguo con el cumplimiento de las metas fijadas con Bruselas. Además, se ha consolidado una frívola priorización por motivos políticos de programas plurianuales de gasto, sobre todo en infraestructuras.

Más preocupante aún es el hecho de que los procesos presupuestarios son pobres. Pese a las mejoras recientes (sobre todo en la diseminación de información fiscal, el seguimiento de AIReF o la supervisión europea adelantada con el Plan Presupuestario), el atraso persiste en tres aspectos: revisión (spending reviews), evaluación de los programas de gasto (performance budgeting) y participación pública.

En cuanto al primer ámbito, España no se ha subido a la ola de la revisión del gasto. En Europa se han generalizado las spending reviews en los últimos años coincidiendo con la fuerte presión de la crisis sobre las cuentas, al entender los países que encontrar bolsas de recursos mal utilizados puede ayudarles a atenuar los rigores de la consolidación y evitar recortar donde no deben. Hacienda sólo ha encargado a AIReF una revisión integral de las subvenciones públicas (ya terminada, pero de la que no conocemos resultados), un capítulo menor que sólo supone el 1,0% del PIB y el 2,5% del gasto público. Así, está por ver si se realizan nuevos encargos, si se abre el perímetro de evaluación y bajo qué modelo se realizan.

Según la OCDE, las spending reviews funcionan mejor si se institucionalizan (para informar y ayudar al diseño de las cuentas), en lugar de responder a la presión fiscal. En la UE conviven dos modelos: revisiones anuales pero focalizadas en grupos de partidas (Holanda) y esporádicas pero más profundas y transversales (Reino Unido). Ciertos países las realizan bajo la dirección de la oficina del presidente, otros a nivel ministerial, otros mediante comités específicos y otros -la mayoría- dirigidos por la autoridad presupuestaria, si bien lo más común es que se combinen varios de estos modelos simultáneamente.

La segunda gran debilidad en España es la inexistencia de una evaluación económica de los programas de gasto. El llamado performance budgeting se refiere a los procesos (bien en ministerios o centralizados en Hacienda y/o externos en instituciones autónomas) destinados a evaluar la calidad de los programas. Opera sobre el ciclo presupuestario en todas sus fases: se fijan pautas para realizar la evaluación, se definen metas, se recogen datos de desempeño, se analizan y, finalmente, se toman decisiones presupuestarias. Es decir, se diseña un sistema de evaluación por desempeño, se utiliza y su uso genera consecuencias. En Europa este sistema ha aumentado la transparencia, la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta del ciclo presupuestario, elevando una cultura de evaluación.

Pero en España el performance budgeting ni está ni se le espera. Las cuentas públicas recogen “cuantías” pero no “objetivos” con los que calibrar el grado de cumplimiento de los programas, por lo que el sistema no genera consecuencias presupuestarias o de gestión por el incumplimiento de los objetivos.

En teoría, la evaluación económica se reparte en cuatro órganos, tres dependientes del ejecutivo (IGAE, AEVAL y SEPG) y un tercero del legislativo (TCu). Un sistema similar se instituye en las CC.AA.

En primer lugar está la Intervención General de la Administración del Estado. La IGAE tiene cobertura legal para la evaluación económica pero no la está llevando a cabo. Su desarrollo es marginal y se desconocen tanto las herramientas y metodologías para realizarla como los informes (Albi y Onrubia, 2016).

En segundo lugar está Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Publicas y la Calidad de los Servicios Públicos (AEVAL), que se ubicaba dentro de Hacienda hasta su disolución por la puerta de atrás el pasado verano. Se trataba de un peso muerto: sin prestigio, fondos o cualificación, elaboraba informes que nadie leía sobre calidad de servicios públicos, pero nunca evaluó el impacto de políticas y programas.

En tercer lugar está –también en Hacienda- la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos. En el PGE por secciones del llamado libro rojo, la SEPG redacta una memoria para cada programa que gestiona. Pero son meras descripciones de los programas y de sus objetivos generales, y aunque en algunos casos contienen indicadores cuantitativos de actividad de los últimos ejercicios, ni siquiera en estos casos están dirigidas a la evaluación ni contienen conclusiones cualitativas sobre el desempeño alcanzado. Es más, la descripción de los programas apenas cambia año a año, lo que constituye un síntoma inequívoco de que la descripción de los programas se mantiene por inercia y no hay voluntad alguna de que sirva para nada. Por ejemplo, el programa 143A de Cooperación al Desarrollo es prácticamente calcado entre el PGE-17 (páginas 151-155) y el Proyecto de PGE-18 (páginas 159-164).

Y en cuarto lugar tenemos al Tribunal de Cuentas (TCu) que, como “supremo órgano fiscalizador” por atribución constitucional, también tiene respaldo jurídico para la evaluación económica, pero tampoco realiza ninguna fiscalización de la gestión. Lleva años centrado en el mero control financiero ex post y con déficits serios de credibilidad.

La participación pública del proceso presupuestario, por último, también brilla por su ausencia. El International Budget Partnership coloca a España en el puesto 54 (de 112 países) en calidad de las cuentas, desplomándose desde el puesto 17 en 2010. Por comparación, Alemania, Portugal, Italia o Francia nos sacan entre 10 y 20 puestos. Según el reciente Open Budget Survey 2017 la transparencia del proceso en los PGE es del 52% y el control por parte de las instituciones formales de vigilancia es del 54%. El tercer rubro, el de participación pública, directamente no existe (2%), indicando que no hay oportunidades para que la sociedad participe en la formulación de las cuentas. El IBP considera que el umbral del 60% es el mínimo para considerar como “satisfactorio” un presupuesto.

En definitiva, existen herramientas poderosas para mejorar los procesos presupuestarios, como las revisiones del gasto, la evaluación económica o la participación pública en la elaboración de las cuentas. España tiene muchísimo que avanzar en estos capítulos y la sociedad civil y la prensa harían bien en exigir a las autoridades avances sustanciales en el modo en que se formulan.