Política

Europa, Polonia y el Estado de derecho

19 Ene, 2018 - y - @ariamsita, @politikon_es,

2017 terminaba para la Unión Europea con una bomba por parte de la Comisión. En el último colegio de comisarios del año, la Comisión pedía al Consejo Europeo por primera vez en la historia la activación del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE) en el contexto de la crisis del Estado de derecho en Polonia. De ser finalmente activado, el artículo 7 suspendería el derecho de voto de Polonia en el Consejo, actuando como una suspensión de facto de la membresía de este país de la UE. Esta decisión llega tras un largo proceso de más de dos años que comenzase con las polémicas reformas del sistema judicial polaco llevadas a cabo por el PiS tras su elección en octubre de 2015.

La lógica detrás del artículo 7

El artículo 7 nace con el Tratado de Amsterdam (1997) y adopta su configuración actual con el de Niza (2003). Estas fechas no son casuales. Por una parte, el artículo nace después del Tratado de Maastricht(1992), tradicionalmente visto como la transformación de una asociación principalmente económica (la CEE) hacia una unión verdaderamente política: la UE. Si Europa iba a ser política, tenía sentido introducir este tipo de mecanismos que protegiesen la democracia y el Estado de derecho. Por otra parte, la configuración actual del artículo viene del Tratado de Niza, el Tratado que “prepara” la UE para la llamada ampliación big-bang, la entrada en la UE de 10 países de Europa central y del este. Dada la limitada tradición democrática de estos países, tenía sentido dotar a la UE de las herramientas necesarias para continuar siendo una unión de Estados de derecho.

Puede parecer paradójico que una organización como la UE, que comenzó siendo una unión arancelaria, tenga un artículo con consecuencias tan drásticas para asegurar el respeto a la democracia y al Estado de Derecho. Es interesante entender de dónde viene esta preocupación. Se suele fechar en la adopción de los criterios de Copenhague que estableció el Consejo Europeo celebrado en esa ciudad en 1993 y que exigen que los miembros de la Unión Europea deben respetar una serie de estándares democráticos. ¿Por qué? Es frecuente escuchar razones basadas en las aspiraciones de integración política, en los valores democráticos compartidos o en las aspiraciones morales de sus élites. Tras esta visión está la idea de que la unión europea es constitutivamente una federación liberal democrática (por ejemplo Manners 2002), y actuaría de una forma autónoma para forzar el cumplimiento de esas normas.

En contraste, autores como Andrew Moravcsik han argumentado que tras las decisiones de integración existen coaliciones de intereses político-económicos, las cuáles se canalizan a través del aparato del Estado, y cuajan en instituciones que organizan compromisos creíbles (la idea de que los países delegan soberanía para asegurar que todo el mundo cumplirá las reglas comunes). Desde esta óptica, podría parecer enigmático que un proyecto de integración político-económico tenga una faceta de protección de los derechos humanos. Pero esto sólo es así para los que piensan que la democracia y el Estado de derecho evoluciona de forma perpendicular a la economía política. Sin embargo, es posible ver las instituciones democráticas, y especialmente las del Estado de derecho como un mecanismo de salvaguarda de los intereses de determinados grupos (Weingast 1997, Ansell Samuels 2010Acemoglu et al 2013 ) frente a los vaivenes de la alternancia en el poder. Estas limitaciones del poder de las mayorías favorecen la seguridad económica, el clima de negocios, y la interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos que hace posible la integración y la economía de mercado.

El caso de Polonia

En diciembre de 2015, la Comisión activaba por primera vez en la historia el llamado procedimiento del Estado de derecho, una vía de acción más diplomática que el artículo 7, y que ha consistido en un cruce de peticiones, llamadas de atención y notificaciones por parte de la Comisión, recibida la mayoría de los casos con indiferencia y hasta desdén en Polonia. En líneas generales, el gobierno polaco defiende que las reformas llevadas a cabo formaban parte de su programa electoral, y que eso las dota de legitimidad democrática a pesar de haber sido declaradas inconstitucionales.

La idea detrás de este procedimiento, creado bajo el mandato de la Comisión Barroso, es la de tratar de resolver el problema “por las buenas” antes de recurrir a la drasticidad del artículo 7. Esto es una característica recurrente del modo en que funciona la UE, y la preferencia de Bruselas por utilizar herramientas de poder blando y normativo en vez de duro y coercitivo. Sin embargo, la negativa del gobierno polaco a mostrar ningún tipo de voluntad de cambio de dirección, amparándose en mensajes euroescépticos y activamente contra la línea de la UE, han puesto a la Comisión contra las cuerdas. Con el agotamiento de plazos del procedimiento del estado de derecho, y la ausencia de resultados del mismo, podemos decir que a la Comisión no le quedaba otra opción.

El proceso que se abre ahora será largo (no hay precedentes, pero raramente hay procesos cortos en la UE) y complicado. La pelota está ahora en el tejado del Consejo Europeo, que debe decidir por unanimidad la suspensión de los derechos de voto de Polonia. Si bien parece haber un consenso importante alrededor de la necesidad de un cambio de rumbo en el gobierno polaco – una gran mayoría de estados miembros han apoyado las acciones de la Comisión durante los últimos dos años-, el presidente de Hungría, Viktor Orban, ha declarado anteriormente que su país se opondrá a cualquier tentativa de aplicar el artículo 7 a Polonia.

Coda final: ¿Un ejemplo para España?

Según muchos observadores, los supuestos excesos del Estado en la reacción a la crisis catalana podrían generar una reacción europea. Esta era también la esperanza de los estrategas del procés: el artículo 7 sería el arma secreta que forzaría el brazo del Estado. Pero el análisis anterior nos sugiere que existen claras diferencias. Si entendemos que la protección del Estado de derecho en la UE es un mecanismo por el cual los estados de la UE, reflejando las preferencias de las coaliciones que los apoyan, se comprometen creíblemente a generar un clima favorable a la integración económica, entonces es posible entender los límites y el alcance de este artículo. En particular, parece esperable que se reserve únicamente a los casos particularmente extremos, prolongados en el tiempo, especialmente en la medida en la que puedan interferir con la integración económica y la colaboración con las instituciones comunitarias. Desde esta óptica, resulta comprensible por qué la UE se ha mantenido firmemente en el lado del estado durante toda la crisis catalana.