Un tema recurrente a la hora de hablar de los estados del bienestar de las sociedades post industriales es su sostenibilidad ante los retos a los que se enfrentan. El envejecimiento de la población, la entrada de las mujeres en el mercado laboral o las transformaciones económicas de las últimas décadas, entre otros factores, hacen que la combinación de políticas y las estructuras de
transferencias sociales diseñadas en los países industrializados tras la Segunda Guerra Mundial estén cada vez menos adaptadas a las nuevas realidades demográficas, económicas y sociales.
En este contexto, uno de los elementos que podrían estar en peligro es el contrato generacional sobre el que se sostienen los estados del bienestar, es decir, el compromiso entre generaciones basado en la asunción de que generaciones futuras proveerán un servicio hacia aquellas que han hecho lo propio con una generación pasada. Si el sistema es cada vez menos capaz de asegurar a las distintas generaciones que recibirán su parte del contrato al llegar a un determinado grupo de edad, éste corre el riesgo de perder el consenso social que lo sustentaba. Esto es especialmente relevante en lo que respecta a los retos demográficos a los que se enfrentan los estados del bienestar, y al hecho de que la población está envejeciendo.
El debate sobre este tema suele presentarse alrededor de dos ideas. La primera, que para adaptar los estados del bienestar a las nuevas realidades, es necesario aumentar el gasto en políticas familiares, de infancia y de dependencia: “la reforma de las pensiones debe empezar con guarderías”. Las políticas de primera infancia suponen inversión en capital humano, mientras que las políticas familiares y de dependencia permiten a las mujeres desarrollar sus carreras laborales sin que el hecho de tener una familia sea un lastre. Así, se generaría un círculo virtuoso en el que aumenta la participación en el mercado laboral, se generan empleos de calidad y el estado puede permitirse cumplir sus compromisos en términos de políticas sociales.
La segunda idea es que, si bien todos lo anterior es cierto, no hay suficientes recursos para llevarlo a cabo. Con un gasto de pensiones cada vez más elevado, no hay recursos suficientes para sufragar los compromisos ya establecidos y además invertir en otras políticas. Así, tiende a asumirse que el total de recursos que pueden destinarse a políticas sociales es limitado y que la decisión sobre en qué gastar es un juego de suma cero. ¿Pero y si este un fuera el caso?
Estados del bienestar equilibrados, ¿un juego de suma positiva?
En su libro “The Generational Welfare Contract” (disponible en acceso abierto aquí), Simon Birnbaum, Tommy Ferrarini, Kenneth Nelson y Joakim Palme sostienen que no existe un compromiso entre las políticas encaminadas a diferentes sectores de edad. A lo largo del libro, los autores evalúan y defienden la hipótesis de que aquellos estados del bienestar que ellos definen como “equilibrados” en términos de gasto generacional son también capaces de distribuir más recursos en total que aquellos que sesgan su gasto hacia las personas en edad de trabajar o hacia la tercera edad.
Los autores utilizan datos de 18 países de la OECD entre 1960 y 2010 para testar esta hipótesis, estudiando cómo interactúan los diferentes tipos de contratos generacionales con elementos como la generosidad de los estados del bienestar, la pobreza por edades o las características de los mercados laborales, entre otros. Para ello, calculan el ratio de sustitución de renta de diferentes prestaciones directamente relacionadas a un grupo de edad y clasifican los estados del bienestar de estos 18 países en tres grupos: aquellos que son más generosos con las personas en edad de trabajar (es decir, en seguros de desempleo y enfermedad), aquellos que favorecen a la tercera edad y aquellos más “equilibrados”.
A través de un análisis tanto descriptivo como de inferencia causal que relaciona la generosidad de los estados del bienestar con su grado de equilibrio generacional, los autores encuentran una relación directa: los estados del bienestar más equilibrados en términos generacionales son también los más generosos con todas las generaciones, generando un resultado de suma positiva para todos.
Esta idea se refuerza con el análisis de la pobreza por edades que sigue en el libro, en el que con una metodología similar (evolución de la pobreza por grupos de edad según tipología de estado del bienestar y un análisis de regresión para identificar causalidad) encuentran que, en línea con la hipótesis, la pobreza de todos los grupos de edad tiende a ser menor en los países con estados del bienestar más equilibrados. En contraste, los países con un gasto más sesgado hacia la tercera edad muestran niveles de pobreza infantil mucho más elevados que el resto, algo que podría generar un bucle negativo en términos de inversión en capital humano y que podría impactar negativamente el futuro de los estados del bienestar de estos países.
Los límites del modelo: política y mercados laborales
A estas alturas, el lector podría preguntarse: si es tan claro que las políticas familiares y de infancia tienen un impacto tan positivo y además, parece que los estados que invierten en este tipo de políticas lo hacen mejor para todos, ¿por qué no hemos adoptado este modelo en más países de Europa? El libro estudia dos factores que podrían ser especialmente relevantes: la estructura de los mercados laborales y los condicionantes políticos.
Por el lado de los mercados laborales, los autores encuentran que en aquellos países donde el funcionamiento de los mercados de trabajo es peor, esto podría presentarse como una amenaza para la existencia de un estado del bienestar de suma positiva. En este sentido, su argumento es que un estado del bienestar equilibrado podría ser una inversión social importante para asegurar también mejores condiciones laborales para los ciudadanos.
Por otra parte, y con respecto a los condicionantes políticos, los autores se centran en el papel de la ideología de los partidos en el poder. Los datos entre 1960 y 2010 muestran que en los países con estados del bienestar generacionalmente equilibrados, el porcentaje de tiempo que han pasado partidos de izquierdas en el poder es mayor (48,7%) que en aquellos sesgados hacia las personas en edad de trabajar (19,8%) o hacia la tercera edad (21,8%). Cabe destacar que esta aproximación a los condicionantes políticos no deja de estar limitada, al no tener en cuenta elementos como la influencia de los grupos de interés o el papel de la opinión pública.
Algunas lecciones de cara al futuro
¿Cuáles son las lecciones que podemos sacar del análisis del libro? La primera, que la inversión en políticas relacionadas con la infancia parece funcionar. La segunda, que aquellos estados donde el gasto entre generaciones es más equilibrado parecen hacerlo también mejor en términos de generosidad, de reducción de la pobreza o de calidad de los mercados laborales: el círculo virtuoso parece existir.
Sin embargo, el libro también nos muestra que el debate sobre gasto en diferentes sectores de edad debería estar informado por factores que van más allá de estas políticas concretas: el papel del color de los partidos en el poder parece ser clave, y en este sentido la socialdemocracia podría ser más necesaria que nunca en un momento de crisis existencial para este sector ideológico.
Por último, si pensamos en el contexto de un país como España, el análisis del libro nos muestra que la baja calidad del mercado laboral de nuestro país podría ser contraproducente no solo por las razones obvias que todos conocemos (dualidad, precariedad, etc.) sino porque podría impedir que avanzásemos hacia un modelo de estado del bienestar más equilibrado y mejor adaptado a los nuevos retos demográficos, económicos y sociales.