Es otoño de 2017 y la Unión Europea lleva casi una década crisis tras crisis. Lo que comenzara en 2008 en la forma de una crisis financiera global terminó desencadenando la crisis del Euro, mientras que lo que parecía sólo económico acabó llegando al terreno político. Los sucesivos rescates griegos, la crisis de los refugiados, el auge del populismo o el referéndum del Brexit son algunos de los elementos que han sumido a la UE en una crisis no solo económica, sino también identitaria e institucional durante los últimos años.
¿Cómo salir de esta situación? Para muchos, la respuesta debía posponerse hasta que hubiese una situación política estable en los dos países que han liderado tradicionalmente la integración europea: Francia y Alemania. Tras la victoria de Macron frente al Frente Nacional el año pasado, y la reciente victoria de Merkel en los comicios alemanes, parece que por fin las circunstancias sean propicias para una reforma de la UE.
En este contexto podemos enmarcar el discurso de Emmanuel Macron del pasado 26 de septiembre en París. Un discurso con el que el presidente francés se proponía (re)fundar una Europa “soberana, unida y democrática” en la que no haya lugar para el populismo o el iliberalismo. Con la frase “Bruselas somos nosotros” (Bruxelles, c’est nous), el presidente francés sostenía que es hora de que los líderes nacionales dejen de “echar las culpas a Bruselas” y asuman la responsabilidad de reformar el funcionamiento de la Unión.
El discurso de Macron: policy, plazos e ideas concretas
Lejos de eslóganes vacíos o de objetivos difusos, el discurso hecho por Macron fue largo, extensivo en propuestas concretas, así como en los plazos, mecanismos y acciones para llevarlas a cabo. A lo largo de la hora y treinta y nueve minutos de discurso, el presidente francés repitió la misma dinámica para cada política: empezar hablando de cómo podría avanzar la UE en un área concreta, esbozando una propuesta de reforma para, a continuación, explicar cómo Francia empezaría desde ya a llevar a cabo una transformación en las mismas líneas. El objetivo de este patrón es fácil de leer entre líneas: demostrar que su gobierno está comprometido con reformas tangibles y que está dispuesto a llevarlas a cabo desde ya.
Macron dibuja, a lo largo de su discurso, los dos grandes desafíos a los que para él se enfrenta Europa y a los que no es posible responder de manera nacional: estos son la transición ecológica y la economía digital. Ante estos fenómenos, el presidente francés propone refundar una Europa que no sea mero espectador de lo que hacen países como Estados Unidos o China sino que lidere este proceso. Esta Europa no será, sin embargo, una Europa solo para ganadores. El discurso menciona numerosas veces a aquellos que perderán con este proceso: y ahí debe entrar la UE también, para Macron. Ayudando a reconducir sectores obsoletos y zonas deprimidas, adoptando un rol activo en su transición.
Un análisis detallado de todas y cada una de las propuestas resultaría inabarcable para este artículo, pero tratemos de enumerar las que más atención han recibido: un presupuesto de defensa común, una fuerza común de intervención, una verdadera oficina europea de asilo, un programa de integración y formación de refugiados, un impuesto sobre las transacciones financieras destinado a financiar programas de ayuda al desarrollo a nivel europeo, una reforma de la PAC, la creación de una Agencia Europea de innovación, una red de universidades europeas, entre otras.
En el plano económico, Macron propone dotar a la zona Euro de un presupuesto propio, así como nombrar a un “ministro del Euro”, una demanda recurrente de Francia a lo largo de la historia de la integración económica que no ha tenido éxito hasta ahora. Si bien todo es posible, parece complicado que Alemania pueda apoyar este tipo de medidas, especialmente en un contexto en el que Merkel probablemente dependerá del FDP en casa, un partido que se muestra reacio a avanzar en la integración europea. La posición alemana no es la única oposición que podría encontrarse Macron: dentro de las propias instituciones europeas, tanto la Comisión como el Parlamento Europeo se muestran reticentes a la idea de un ministro de la zona Euro, que podría limitar su poder. Tampoco el presupuesto propio para la zona Euro parece del agrado de las instituciones, especialmente si este fuese diseñado fuera del llamado “método comunitario”. En este sentido, Juncker ha mencionado la posibilidad de crear una partida específica en el actual presupuesto para estos países, mientras que en Alemania parecen mostrarse favorables a la idea de un presupuesto “para proyectos concretos”.
En lo que se refiere al propio marco institucional de la UE, el presidente francés propone una transición hacia listas transnacionales en las elecciones europeas, empezando por utilizar los escaños “sobrantes” a causa del Brexit en las próximas elecciones de 2019. Macron propone también la reducción del número de comisarios de 28, uno por país miembro, a 15. Para el presidente francés, estas son reformas que deberían mejorar tanto la eficiencia como el funcionamiento democrático de la UE. La experiencia nos enseña, sin embargo, que hay motivos para ser escépticos: no parece que las medidas tomadas en el pasado y encaminadas a dotar a la UE de instituciones más similares a las de los gobiernos nacionales hayan dado resultado a la hora de combatir el llamado déficit democrático. Un ejemplo reciente puede encontrarse en las últimas elecciones europeas, cuando la introducción de los spitzenkandidaten, cabezas de lista comunes por los partidos europeos, vino acompañada por la participación electoral más baja de la historia de los comicios. En el caso de la reducción del número de comisarios, cabe recordar que una medida similar estaba ya prevista por el Tratado de Lisboa, pero nunca fue aplicada por presiones de los estados.
Un último punto clave del discurso nos remite a las famosas varias velocidades de la UE: idea juzgada necesaria por algunos, activamente rechazada por otros (un resumen de las posiciones puede leerse aquí), pero que en un contexto de integración entre 28 estados miembros podría ser la única opción de avanzar hacia adelante. A lo largo de su discurso, Macron no descarta esta idea, aventurándose a señalar que no debemos tener miedo de decir que la Europa a varias velocidades ya existe. Para el líder francés, los que no quieran avanzar no deben ser lastre para quienes quieren una Europa hacia adelante. Así, gran parte de las medidas que acabamos de mencionar podrían comenzar no en el marco de toda la UE sino en el de los 19 países de la zona Euro.
El momento de la reforma: ¿es el timing tan bueno como parece?
Como avanzábamos en la introducción, parece clara la existencia de un consenso entre líderes europeos, forjado a lo largo de los últimos dos-tres años, de que este y no otro es el momento de reformar Europa. En palabras del vicepresidente de la Comisión Valdis Dombrovskis, “deberíamos usar esta ventana de oportunidad… es mejor que esperar a que una nueva crisis haga el trabajo”. ¿Pero hasta qué punto está abierta esta ventana de oportunidad?
El primer obstáculo a la hora de pensar en la viabilidad de las reformas se encuentra en Alemania: como ya hemos mencionado a lo largo del artículo, Merkel no contará finalmente con un mandato tan fuerte como podría haberse esperado, lo que podría dificultar ir hacia una mayor integración en planos como el económico. En este sentido, no debemos olvidar cuál ha sido el relato de la crisis del Euro en Alemania: gran parte de los votantes parecen aún asentados en la idea de que la crisis fue “culpa” de los países periféricos que incumplieron las normas fiscales, y que Alemania y sus vecinos del norte se vieron obligados a rescatar a quienes “se habían portado mal”. En este contexto, justificar políticamente un avance en la integración económica parece una tarea altamente complicada para Merkel.
Un segundo obstáculo de cara a reformar la Unión en las líneas propuestas por el presidente francés puede resultar del número de actores sentados a la mesa. Poner a 28 países con economías, prioridades e intereses diferentes de acuerdo sobre qué dirección debe tomar la UE es algo que resultará, como mínimo, increíblemente complicado. En efecto, Macron acepta en su discurso la idea de continuar la integración a varias velocidades, pero incluso esto tiene ciertos límites: algunas de las medidas propuestas requerirían un cambio de los tratados, algo que no puede hacerse sin unanimidad de los 28 (27 si Reino Unido ya se ha ido para cuando haya un acuerdo). Asimismo, algunas de las propuestas suponen puntos de veto para algunos países: resulta complicado pensar, por ejemplo, que Hungría accederá a ceder soberanía en política migratoria, o que Irlanda y Luxemburgo vayan a aceptar ir hacia una armonización del impuesto de sociedades. Incluso las medidas pensadas para la zona Euro podrían despertar la oposición de aquellos países que no forman parte de la moneda común, pero que se verán afectados económicamente por dichas decisiones.
En este sentido, y aunque tradicionalmente la UE haya sido liderada de facto por el eje franco-alemán, Macron parece olvidar de manera sistemática la existencia de los países del este como actores clave. A lo largo del discurso, menciona incontables veces a Alemania, tres veces a España y Portugal, dos a Reino Unido y una a Grecia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. Ni una sola mención a 21 de los países que forman la UE a día de hoy, lo que podría hacer que nos preguntásemos si hay sitio en la reforma de Macron para ellos.
A pesar de todo, consenso en sobre la necesidad de reformar
Si bien existen no pocos obstáculos, como acabamos de ver, también es cierto que el clima actual en la UE es el de que toca reformar. Los líderes de la zona Euro se reunirán en diciembre con la idea de desarrollar propuestas concretas antes de junio de 2018, el clima en las instituciones es el de avanzar en la reforma antes del próximo ciclo electoral en 2019 y, aunque con las manos más atadas de lo que se esperaba, Merkel se ha mostrado abierta a varias de las propuestas presentadas por Macron.
Para aquellos que conozcan la historia de la integración europea, podríamos decir que el momento actual guarda ciertas similitudes con el que se vivió a mediados de los años 80. Como entonces, una crisis económica y la constatación de que el nivel nacional ya no es el más apropiado para enfrentarse a los retos políticos nos hacen mirar hacia la UE como solución. También como entonces, Macron parece dispuesto a emular a Mitterrand a la hora de convencer, dialogar, negociar e impulsar una reforma que nos lleve hacia una nueva etapa de integración. En los 80, la situación nos llevó al Tratado del Acta Única, para muchos semilla de Maastricht y de la Unión Económica y Monetaria. A lo largo de los próximos meses descubriremos hacia dónde nos lleva el momentum actual. En lo que parece que hay consenso, es en que es hora de reformar Europa.