Europa

La lógica detrás de una Europa a varias velocidades

25 Mar, 2017 - - @ariamsita

Hoy se cumplen 60 años del 25 de marzo de 1957, fecha en que se firmaba el Tratado de Roma en la ciudad del mismo nombre, dando nacimiento a la Comunidad Económica Europea (CEE). Aquel tratado, visto por muchos como la evolución natural de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), sentó las bases del mercado único europeo, pero, sobre todo, las de la Unión Europea que se crearía 35 años más tarde en Maastricht. La Europa de hoy tiene poco que ver con aquel acuerdo entre seis gobiernos firmado en Roma. Se ha expandido en poder, en políticas, en áreas de influencia, y ha ido entrando poco a poco en la vida diaria de los ciudadanos a través de cosas tan diversas como la moneda única, la política agraria, los fondos regionales o la ciudadanía europea.

60 años más tarde, una Europa cansada celebra su aniversario en medio de un tumulto de crisis del que nadie tiene muy claro cómo salir. Lo que comenzara en 2008 como una crisis económica a la que se daba importancia limitada terminó detonando la llamada Crisis del Euro, que puso en entredicho la supervivencia de la Unión Económica y Monetaria.  Así, hemos asistido a cómo una crisis económica se convertía en política, entre las tensiones relativas a los sucesivos rescates griegos, la incapacidad de acción frente a la crisis humanitaria de los refugiados, y la amenaza de la desintegración tras el referéndum del Brexit y el auge de los populismos nacionales en no pocos estados miembros.

Frente a la grave crisis existencial a la que se enfrenta la Unión ahora mismo, no son pocas las voces que se alzan pidiendo reformas y cambios de rumbo .Por una parte, quienes achacan los problemas actuales a la falta de democracia y legitimidad de “Bruselas” abogan por una UE que vaya hacia una estructura más similar a la de los gobiernos nacionales y piden mejorar el contacto con los ciudadanos y la rendición de cuentas, otorgar mayor poder para el Parlamento o convertir la Comisión en un verdadero gobierno, entre otras medidas.

En el otro lado se encontrarían aquellos que consideran que la crisis de legitimidad se debe no a una falta de democracia sino a una falta de resultados, y que lo que debe hacer la UE es asegurar una toma de decisiones efectiva. Esta efectividad podría pasar por el nuevo método de la Unión que del que hablaba Merkel en 2010, defendiendo la cooperación en temas sensibles para los estados miembros (economía, política exterior) a través de acuerdos intergubernamentales entre las cabezas de gobierno. En esta línea ha cobrado relevancia la idea de una Europa a varias velocidades -como la que propondrán los líderes europeos hoy en Roma- en la que los estados avancen juntos “cuando sea posible” y a un paso diferente “cuando sea necesario”. A lo largo de este artículo trataré de explicar por qué esta visión podría ser la única salida para la Unión Europea en el contexto actual.

El debate que acabamos de enmarcar va más allá de lo puramente normativo y tiene implicaciones fuertes sobre cuál es el funcionamiento de la UE y sobre quiénes son los actores principales del proyecto europeo. Aquellos que ponen el énfasis en las ideas de democracia y legitimidad ponen en el centro del proyecto europeo al conjunto de una ciudadanía, asumiendo la existencia de un único demos, mientras que quienes abogan por una Europa a varias velocidades consideran que los actores principales son los estados miembros, que además tienen intereses propios diferenciados. Dicha cuestión se encuentra en el corazón del debate académico de los estudios europeos, en los que una gran parte de la literatura existente trata de identificar cuáles han sido las fuerzas motrices y actores principales del proceso de integración. Esto, que podría parecer a priori un debate académico estéril, puede en realidad ayudarnos a comprender mejor cuál ha sido el proceso por el cual hemos llegado hasta aquí, así como identificar, más allá de hacia dónde queremos que avance la UE, hacia donde es realista que lo haga.

Los límites de la idea de democratizar la UE

Creer que la Unión Europea puede evolucionar hacia una lógica más estatal o hacia un proyecto federalista implica una serie de asunciones.  Es una visión que encaja con la idea de la integración como una especie de proceso imparable, en que la cooperación en unas áreas lleva a extender la integración hacia otros sectores, los grupos de interés se mueven progresivamente del nivel nacional al supranacional, y las élites europeas consiguen avanzar en su agenda política hacia una integración cada vez mayor. Esta es una visión que implica también la existencia de un auténtico espacio público europeo, así como la idea de que los ciudadanos pueden votar en clave supranacional.

La idea de democratizar la UE no es algo especialmente novedoso. A lo largo de la historia de la integración europea, y especialmente a partir del Tratado de Maastricht, el refuerzo de la democracia es algo que ha estado de manera continua en cada reforma del sistema: el Parlamento ha pasado de ser un mero órgano simbólico a tomar las decisiones en términos iguales con el Consejo, su poder se ha extendido sobre un número cada vez mayor de áreas, y su papel se ha visto reforzado en el proceso legislativo con cada revisión de los tratados. A pesar de esto, los esfuerzos no parecen haber dado un resultado real. Las elecciones europeas continúan siendo elecciones de segundo orden, marcadas por la agenda nacional, y la participación en las mismas no ha dejado de decrecer desde que los primeros comicios tuviesen lugar en 1979. Por su parte, y pese a haberse auto declarado “una Comisión política”, esta institución parece seguir perdiendo cada vez más poder con respecto al Consejo Europeo.

En resumen, parece que los hechos ponen en duda las asunciones de las que parte esta visión, y es que no parece que los intentos por legitimar o democratizar la UE a base de hacerla más y más similar a una estructura de gobierno nacional hayan dado el resultado esperado. Inevitablemente, esto pone también en duda que sea factible reformar la Unión a través de dar más relevancia al Parlamento o aumentar la conexión directa con los ciudadanos.

¿Es la Europa a varias velocidades la única solución?

Los proponentes de una Europa a varias velocidades, por su parte, parten de la asunción de que son los estados miembros quienes se encuentran en el centro del proceso de integración. Desde un punto de vista teórico, esto encajaría en un marco intergubernamental, que nos dice que la integración sucede cuando esto beneficia a los intereses, principalmente económicos, de los gobiernos nacionales. Dicho marco implica asumir que estos intereses se forman a nivel nacional y que, por lo tanto, no tiene sentido hablar de demos o de espacio público europeo.

La historia de la integración parece estar en línea con esta visión. Las sucesivas reformas y avances en el proyecto europeo han tendido, a lo largo de los últimos 60 años, a responder a los intereses de los estados miembros más importantes, especialmente al llamado “eje franco-alemán”. Además, si bien es cierto que se tiende a mitificar el rol de ciertos líderes europeos como Jacques Delors en momentos tan importantes como el Acta Única o el Tratado de Maastricht,  la historia nos cuenta que (casi) siempre que se ha avanzado en la línea propuesta por agentes supranacionales como la Comisión, esto ha coincidido con los intereses de los estados.

Si nos atenemos a estos hechos, parece que un proyecto de Unión Europea en el que se asuma de forma explícita que existen intereses divergentes entre estados y se trate de construir un marco en que se reconozca este hecho tiene más posibilidades de salir adelante. Es innegable que esta idea de Europa a la carta tiene serias limitaciones, pero parece que al menos avanzar en esta línea es realista si queremos una UE que sea capaz de tomar decisiones y construir resultados.

Es importante aclarar, por último, que, si bien a lo largo del artículo he presentado la Europa a varias velocidades como opuesta a las demandas por una mayor democratización, esta lógica más intergubernamental no carece de mecanismos de legitimación. Si consideramos que los estados miembros son los actores principales de la UE, y que es la esfera púbica nacional donde se agregan las preferencias de los ciudadanos, tiene sentido dar un mayor peso a los jefes de estado y gobierno a la hora de tomar decisiones, aunque esto sea en detrimento de las instituciones supranacionales.

La cumbre de hoy en Roma es una oportunidad para que la Unión Europea de un mensaje claro de que puede sobrevivir a las incontables crisis. Parece que todos estaremos de acuerdo en que esto es algo deseable, como lo es encontrar un nuevo rumbo y sobreponerse a las tensiones entre una democracia más directa y la necesidad de proveer resultados a los ciudadanos. La decisión de los líderes europeos de avanzar hacia una Europa a varias velocidades no satisface a todo el mundo, pero como hemos visto a lo largo del artículo, sí parece encajar con lo que nos cuentan los últimos 60 años de historia.  Y es que tal vez el “juntos cuando sea posible, separados cuando sea necesario”, sea la única opción que permita avanzar hacia delante a día de hoy.