Política

La ciencia política en tiempos de lobbying (I)

24 Feb, 2017 - - @egocrata

He comentado alguna vez (de acuerdo, lo digo a menudo) que en mi vida real en Estados Unido, trabajo de lobista. Hablé un poco de mi trabajo el año pasado por Jotdown, en un artículo donde narraba mis aventuras con(tra) la asociación de decoradores de interiores de Connecticut, y en un video por aquí, repitiendo una charla que dimos en Barcelona. Mis tribulaciones legislativas normalmente se han limitado al ámbito estatal; he hecho algo de lobbying en Washington DC, pero nada demasiado relevante. Es un trabajo curioso, y para alguien que le interese la política y las políticas públicas, absolutamente fascinante.

Es también uno de los raros lugares donde puedo decir que algo que aprendí en la carrera me ha servido para algo. La ciencia política es a menudo vista como gente hablando de encuestas, sistemas electorales y, en un buen día, sobre cómo los líderes de un partido político se atizan entre ellos. La realidad, sin embargo, es que esta es la parte aburrida de la ciencia política, donde fingimos que podemos entender qué pasa por dentro de la cabeza de los votantes. La parte interesante de la disciplina, donde realmente nos lo pasamos bien*, es en el lado de elaboración e implementación de políticas públicas. Es decir, cómo los políticos redactan las leyes, y cómo los gobiernos las ponen en práctica. Es aquí donde mucho de lo que dicen los libros y manuales resulta ser sorprendentemente relevante en el mundo real. Entendiendo que este artículo seguramente interesará a cinco lectores, aquí van unas cuantas notas sueltas sobre el tema.

Vaya por delante: Connecticut tiene un legislativo bicameral con circunscripciones uninominales. La disciplina de partido existe pero es relativamente limitada; senadores y representantes tienen bastante capacidad de maniobra. No es un parlamento a la europea, aunque algunos conceptos sean comparables.

Votante mediano:

El teorema del votante mediano normalmente se menciona al hablar de elecciones y programas electorales, pero al hablar de legisladores es cuando me ha resultado útil. La idea es muy simple: en cualquier votación, el votante que decide el resultado es el que esta justo en la mediana de la distribución de preferencias. Al hablar de estrategias electorales, este votante es un concepto casi abstracto; los políticos hablan de mil temas, y Dios sabe qué combinación de ideas colocan a un candidato exactamente en la mediana.

Las cosas son distintas cuando estás hablando sobre la votación de una ley, tu electorado se compone de 151 representantes estatales y 36 senadores, y los puedes estás persiguiendo todo el día por el capitolio del estado. En los temas que sigues de cerca (estos en mi trabajo anterior, estos donde estoy ahora) más o menos acabas por conocer la posición ideológica de muchos legisladores, y eres capaz de ordenar a los miembros de comités clave de izquierda a derecha con bastante precisión. Durante el periodo de sesiones, cuando es hora de intentar sacar adelante una ley y toca contar votos, siempre trabajas con esta información para saber a quién tiene que perseguir, quién puedes dar seguro, y qué legisladores son completamente imposibles. En otras palabras, siempre estamos buscando a nuestro votante mediano, y evaluamos cuánto a la izquierda puede ir una ley antes que nos quedemos sin votos.

Actores con capacidad de veto:

Un actor con capacidad de veto, o veto player, es un actor político que tiene la capacidad de bloquear una decisión. Es una idea que parece simple a primera vista: el gobernador puede vetar una ley, así que obviamente tenemos que prestar atención a lo que diga sobre nuestros proyectos. En la práctica, la idea de veto players de Tsebelis es un poco más sutil, y muchísimo más relevante.

En el proceso de elaboración de leyes de una cámara legislativa en Estados Unidos hay multitud de lugares donde tu pequeño proyecto de ley puede estrellarse. En Connecticut (que tiene un procedimiento legislativo relativamente sencillo comparado con el Congreso de Estados Unidos) un bill puede morir en comité si su presidente no lo lleva a debate, morir en votación en ese mismo comité, morir en un segundo (o tercer) comité si es un texto complejo que afecta varias áreas (digamos regular urbanismo, tasas y protección al consumidor), morir en la cámara de representantes si el Speaker no la lleva al pleno, morir en el pleno, morir en el senado si el presidente del comité no pide al presidente del senado que la ponga en la agenda, morir en el senado si el presidente del senado no la lleva a votación, y puede morir en el pleno del senado directamente. A todo esto, además, debemos añadir la larga sombra del gobernador, la posibilidad que la propuesta reciba un filibuster, la posibilidad que la propuesta sea víctima de un filibuster a otra ley, la posibilidad que alguien meta una enmienda en tu reluciente bill de algo sin relación alguna que cabrea a alguien y varias otras muertes arcanas, como split committees, una nota fiscal horrenda, la posibilidad que un legislador coja una malsana obsesión contra tu persona o simplemente mala suerte.

Toda esta lista, aparte de ser un terapéutico repaso de escenarios de fracasos pasados, es una muestra de la enorme cantidad de puntos de veto a los que se enfrenta cualquier ley. Cuando al empezar el periodo de sesiones dibujamos el recorrido que nuestro proyecto legislativo favorito debe recorrer (a veces una ley que hemos escrito nosotros, porque los lobistas efectivamente escriben leyes), parte de nuestra planificación es identificar cada uno de estos puntos donde el bill puede embarrancar, y qué legislador o legisladores pueden cerrar esa puerta. En otras palabras, miramos a todos los veto players a lo largo del recorrido, y calibramos si nuestra propuesta está lo suficiente cerca de sus preferencias como para que le deje pasar, o es lo suficiente insignificante como para que la ignore o decida no cabrear a un superior (el speaker, por ejemplo si lo tenemos de nuestro lado).

Es fácil darse cuenta que la existencia de veto players hace que nuestras propuestas sean distintas de lo que serían en un legislativo más sencillo. Por ejemplo, preferimos apostar por bills con contenido específico, evitando que pase por varios comités, ya que sabemos que como más compleja es una ley más difícil será sacarla adelante. Al preparar leyes que van a tener perdedores o ganadores claros (una subida de impuestos o una reforma de las asignaciones presupuestarias por educación, por ejemplo) sabemos que hay algunos distritos que más vale que salgan poco perjudicados o muy beneficiados, ya que un veto player notorio resulta ocupar ese escaño. También evitaremos incluir desesperadamente nada que puede enviar una ley a cierto comité de cuyo nombre no quiero acordarme, ya que ese es el lugar donde van a morir todas las buenas ideas en Connecticut merced de una senadora especialmente tozuda.

Más allá de nuestra brillante estrategia legislativa y nuestra capacidad de persuasión, lo que realmente importa es que una propuesta pueda andar por ese pequeño camino legislativo que dejan las diferentes preferencias ideológicas de los veto players a su paso.


Esto es todo por hoy. Para la próxima entrega, la paradoja de Arrow y el poder de controlar la agenda, modelos pluralistas (Dahl y los clásicos), triángulos de hierro, representación y grupos de interés. Con suerte, hablaremos un poco sobre implementación, que es algo al que nunca se le presta suficiente atención.

Por cierto, este año, aunque sigo trabajando en una organización que hace advocacy, no estoy registrado como lobista directamente; trabajo más entre bastidores.

*: la gente que hace comportamiento electoral dirán que lo suyo es interesante, pero no les hagáis caso.


9 comentarios

  1. Diego dice:

    Una pieza fantástica Roger. Cuando hablas de tu trabajo es especialmente interesante y divertido leerte. Y yo como estudiante aprendo mucho.

    Es curioso lo que dices sobre la parte de la ciencia política que suele interesar menos, mi experiencia al menos entre la gente que conozco como estudiante es la contraria: siempre suele interesar más toda la parte menos institucional y de políticas públicas de la carrera, que suele caer como más aburrida.

    El trabajo de Tsebelis me ha llamado mucho la atención desde que lo he visto en la carrera, y por lo que explicas, tratar de pasar leyes en un contexto institucional como el Americano, lleno de actores con veto,tiene que ser una auténtica odisea en no pocas ocasiones.

    Con relación a esto,aunque no es exactamente lo mismo, me ha venido a la cabeza un artículo de hace poco de Fernández-Albertos en piedras de papel (http://www.eldiario.es/piedrasdepapel/elecciones-EEUU-mirada-largo-plazo_6_577852241.html), donde dejaba caer el potencial cristo legislativo que se puede dar en un sistema presidencial fuertemente polarizado donde los legisladores empiecen a dejar de ser «flexibles» con sus posiciones partidistas. No se si a nivel estatal en Conneticut notas algo de esto, pero supongo que algo así que aumente la disciplina de partido sería tu pesadilla (aún más).

    Pd: Te hará gracia saber que donde estudio políticas, nuestro «maravilloso» plan de estudios contempla UNA sola asignatura de políticas públicas, impartida además por un anarcocapitalista que dedica la materia a explicar economía austríaca. El manual es un libro de Huerta de Soto xD. No sé si tienes opinión al respecto, pero el diseño de los planes de estudio de ciencias políticas en España creo que podrían dar para otro artículo.

  2. Luis Sánchez García dice:

    ¡Genial!. Estaría bien que alguien explicase como funcionan las Cortes en España de una forma amena como esta 🙂

    • Minded dice:

      El lobismo en España no tiene absolutamente nada que ver con lo expuesto en el artículo (que por estos lares nos suena a ciencia ficción), por la sencilla razón de que el proceso legislativo es harto diferente.

      La primera clave nos la da el mismo Senserrich: «La disciplina de partido existe pero es relativamente limitada; senadores y representantes tienen bastante capacidad de maniobra».

      La segunda clave es que en España el poder legislativo es muchísimo menos importante que en USA: allí es bastante independiente del ejecutivo, aquí es una mera correa de transmisión. Si usted es un aprendiz de lobista en España, no pierda el tiempo persiguiendo a diputados irrelevantes. Ni siquiera persiga a los Ministros por el Congreso: vaya directamente al Ministerio y pida cita con un Director General o con un Subsecretario, que son los que realmente mandan en el cotarro.

      • Epicureo dice:

        En España las leyes (proyectos de ley) se redactan en la subsecretaría del ministerio y más concretamente en la secretaría general técnica, lo que no es necesariamente malo porque suelen ser gente competente y con experiencia (muchísimo más que los ministros, por lo menos). Cuando un diputado intenta escribir una proposición de ley, le queda un churro que no votaría ni él mismo. De hecho, en el proceso legislativo tienen prioridad los proyectos de ley presentados por el Gobierno.

        En Estados Unidos no existe la iniciativa legislativa gubernamental, al menos formalmente. Las leyes tiene que presentarlas un congresista, aunque puede recibir el proyecto de otra persona (el Presidente, un lobista, o cualquier entidad pública o privada). La contrapartida es que solo una fracción ínfima de las proposiciones de ley son aprobadas o llegan siquiera al pleno.

        • Alatriste dice:

          En otras palabras, el sistema europeo es tecnocrático. Las leyes las redacta Sir Humphrey Appleby y su hueste de funcionarios anónimos de la subsecretaría de estado permanente, aunque en España y creo que en la mayoría de los países los funcionarios de alto nivel no son ni mucho menos tan independientes del gobierno como era tradicional en Gran Bretaña…

          El sistema en Estados Unidos separa mucho más ejecutivo y legislativo. Las leyes las presenta un parlamentario, aunque sean impulsadas por el partido gobernante – es decir, un equivalente americano de James Hacker – pero como ni dominan los temas en detalle ni disponen de esa hueste de expertos que han dedicado ocho horas al día durante 20 o 30 años a un campo determinado, y para empezar escribir un proyecto de ley medianillo no es cosa que pueda hacer un hombre solo aunque solo sea porque uno solo le llevaría más de una legislatura, o presentan un churro que acaba sirviendo solo para que los periodistas hablen de él (y no pocas veces esa era la idea) o necesitan que alguien se los proporcione y escriba los miles de folios que abarca el proyecto. Ahí es donde entran los lobbistas, los think tanks, etc, etc.

          • Aguafiestas dice:

            En sus propias palabras entonces, el sistema estadounidense es tecnocrático porque las leyes las redactan técnicos (los «lobbistas, los think tanks, etc, etc»).
            Si alguien que sabe del tema opina o colabora en la redacción de la ley, entonces el sistema es tecnocrático, ¿no?

            • Diego dice:

              Yo estoy de acuerdo con lo que dice Minded: Un sistema parlamentario y uno presidencial tienen dinámicas ejecutivo-legislativo totalmente distintas, y un sistema presidencial, donde el legislativo es más autónomo, donde los congresistas se escogen y representan a un distrito, y donde la disciplina de voto es menor, el procedimiento del lobby cobra mayor importancia porque los distintos intereses agrupados de la sociedad pueden «luchar» para influir en las decisiones de forma mucho más notable. Una asociación cualquiera, una empresa, o una ONG pueden tratar de influir en un proceso legislativo, que como el propio Roger explicaba en su artículo de Jot Down, es mucho más abierto a la participación de la sociedad civil.

              Si tienes un sistema parlamentario donde el ejecutivo y el legislativo no son independientes y el proceso legislativo está más orientado a la correlación de fuerzas que se da entre los grupos políticos que lo integran, con mayor disciplina de voto y menos flexibilidad de cada diputado, sencillamente el proceso de influir por parte de los grupos de interés no puede ser ir allí a tratar de pasar o rechazar leyes que te interesen, haciendo malabares persiguiendo a legisladores por los pasillos para que te den su apoyo. El papel del partido y el grupo parlamentario es mucho mayor. Y por supuesto la iniciativa legislativa del gobierno, de ahí lo que comentaba Minded de que en España pueda haber un lobby menor y más «cerrado» a los contactos con el ejecutivo y con los partidos políticos.

              Yo entiendo tecnocrático como ajeno a lo político. No creo que se pueda decir que lo sean, ni el sistema presidencial ni el parlamentario. El hecho de que gente experta y grupos técnicos den apoyo a los diputados y al gobierno en la redacción de las leyes y en el diseño de las políticas, no convierte las decisiones políticas en técnicas. Las leyes nunca las escriben los políticos, sino gente que sabe hacerlo, pero la dirección la marca la política. Los funcionarios son la mano ejecutora de la voluntad política.

              PD: aquí ya se ha escrito algún artículo sobre ello, y es una necesidad que en España se mejoren precisamente esos grupos técnicos de apoyo al trabajo parlamentario, para mejorar el diseño y la calidad de las políticas públicas. En concreto el congreso de los diputados está muy mal en Esto. Los politólogos no se cansan de repetirlo.

            • Alatriste dice:

              Yo diría que no, porque aunque en ambos casos las leyes las elaboran personas «que saben del tema» en el sistema europeo las leyes las elaboran funcionarios gubernamentales, profesionales seleccionados en oposiciones, con puestos fijos, una carrera reglamentada, etc, etc… lobbistas y think tanks serán técnicos, pero no tecnócratas. No forman parte del entramado del estado y no solo no son han sido seleccionados mediante procedimientos neutrales sino que son explícitamente partidistas.

  3. Gorka dice:

    Genial artículo. Una pregunta, ¿qué lecturas/libros recomendáis para profundizar en este tema? Cuando estudié la carrera la única asignatura de Políticas Públicas fue bastante superficial y no ahondamos todo lo que nos hubiera gustado. Muchas gracias.

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