Tras el ameno festejo que vimos en la Cámara de Diputados de Brasil el pasado domingo, continúa el proceso de impeachment a la presidenta Dilma Rousseff. Ahora le toca al Senado, que tras habilitar una comisión al efecto, decidirá en el plazo de tres semanas si la aparta del cargo durante al menos 180 días. Sólo hace falta una mayoría simple para esto, lo que implicaría que su vicepresidente Michel Temer asumiría el cargo hasta que la cámara alta decida si destituye de manera definitiva a la presidenta por 2/3 de sus miembros. Lo interesante es que el vicepresidente, del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), es justamente uno de los impulsores de todo el proceso.
Brasil es un caso verdaderamente fascinante en política comparada. Su sistema político ha generado numerosas críticas por verse abocado a la parálisis, la ineficiencia y la corrupción. Su sistema electoral con listas abiertas, su modelo federal o la debilidad de sus partidos políticos haría inevitable esta lectura. Sin embargo, aproximaciones posteriores han matizado esta idea. Por ejemplo, alegando que justamente gracias a la baja disciplina de partido que la presidencia dispone de cierto margen de maniobra para negociar con los diputados individualmente. De hecho, el peculiar modelo brasileño es conocido como “presidencialismo de coalición”, es decir, que sus presidentes deben necesariamente transaccionar con los numerosos partidos del Congreso para intentar aprobar sus medidas. Algo que precisamente puede ser acicate para la corrupción – véase la compra de diputados del caso Menselao – para superar la parálisis gubernamental.
Sin embargo, a pesar de la excepcionalidad de Brasil en muchas cosas, lo cierto es cómo es como el recurso del impeachment está cada vez está más extendido en toda América Latina.
El recurso del impeachment
Una de las tesis más clásicas sobre el diseño institucional de los sistemas democráticos hace alusión a los peligros del presidencialismo. Tradicionalmente se ha dicho que la ausencia de capacidades para disolverse mutuamente puede llevar al bloqueo entre el Congreso y el Presidente cuando son de colores diferentes. Esto llevaría en último término al colapso de la democracia en esos países, siendo los militares los que desempatan la situación.
Una virtud que tienen los sistemas parlamentarios como el nuestro es que el poder legislativo y el ejecutivo pueden liquidarse mutuamente. El Primer Ministro puede disolver las Cortes usando el adelanto electoral estratégico, del mismo modo que si pierde la confianza de la cámara puede sufrir una moción de censura. Esto generaría rotación en los gobiernos – pero no el colapso del sistema. Lo interesante de ambos procesos es que no necesita más motivación que la política, haciendo al sistema más flexible. Por el contrario en los sistemas presidenciales se supone que hay una rígida separación de poderes entre dos autoridades directamente votadas por los ciudadanos, ambas igual de legítimas. En teoría son inexpugnables, en la práctica sólo cabe un recurso posible por el que un Congreso puede tumbar a la presidencia; el impeachment, un proceso que sólo se puede aplicar en situaciones claramente tasadas y motivadas, normalmente por razones penales.
Ahora bien, pese a lo supuestamente excepcional de este mecanismo, lo que muestran académicos como Aníbal Pérez Liñan es que se está convirtiendo en un recurso cada vez más empleado. Ha habido procesos de impeachment un promedio de una vez cada dos años en toda América Latina, pero sólo en 27 de los 45 procesos iniciados hasta 2010 ha sido exitoso. Además, en 19 de estos lo ha sido gracias a la colaboración de los militares. Pero si una tendencia se ve clara es que desde los años 90 se ha multiplicado su uso. Collor de Mello en Brasil (1992), Pérez en Venezuela (1993), Cubas Grau en Paraguay (1999) o, si vamos a casos más recientes y controvertidos, los de Zelaya en Honduras – que tuvo forma de Golpe de Estado (2009) – o el de Lugo en Paraguay (2012). El recurso a este mecanismo para la retirada forzosa de presidentes impopulares no se puede explicar por un solo factor, pero es coincidente con una larga ola de democratización en América Latina desde los 80, momento que los militares dejan de meterse en política.
Hacia el presidencialismo parlamentario
Una garantía de cualquier sistema presidencial es la existencia de un mandato fijo para la presidencia, y de ahí por cierto que se limiten los mandatos de esta figura. Sin embargo, poder sobrevivir tu propia presidencia parece algo cada vez más complicado. Durante los años noventa, diferentes autores han señalado que los escándalos de corrupción, la libertad de prensa y la movilización callejera han vuelto la vida más difícil a cualquier presidente. Pero en todo caso este factor no es suficiente para provocar la caída de un presidente si no existe una coalición de rivales políticos en el legislativo.
Dado el diseño presidencial, en casi todos los países de América Latina el presidente no dispone de mecanismo para la disolución de un Congreso que le sea hostil – hasta donde conozco, lo retiraron de Chile y sólo lo tienen Perú y Uruguay bajo supuestos muy restrictivos. Por el contrario, todos los países de la región recogen algún sistema de impeachment. Lo normal es que requiera de super-mayorías en diferentes cámaras bajo supuestos tasados, si bien Honduras o Guatemala lo tienen por mayorías simples. Algunos países como Bolivia o Costa Rica tienen el modelo de impeachment judicializado por el cual el Congreso autoriza una causa contra el presidente en la Corte Suprema, creando un actor de veto más. Por contra, en algunos países como Perú o Ecuador permiten la declaración de incapacidad por mayoría simple, que de facto también destituye al presidente.
Por tanto el Congreso sí que tiene mecanismos constitucionales para derribar al Presidente, el cual sólo se impone más en los conflictos entre los poderes, sino que le fuerza a tener que buscar apoyos para legislar… y sobrevivir. Esto genera una cierta dinámica de “parlamentarización” de los regímenes presidenciales. Los presidentes tienen que construir coaliciones en el Congreso, lo que le obliga a políticas más inclusivas con la oposición. Ahora, también es cierto que por la vía de los hechos supone el tensionamiento permanente del sistema institucional, empleando el recurso excepcional como la regla y confrontando turbulencias periódicas. Justamente esto es lo que nos vuelve a llevar al caso de Brasil.
El destino de Dilma Rousseff
Prácticamente el 60% de los diputados del Congreso de Brasil tiene algún tipo de cuenta pendiente con la justicia, en casi todos los casos por razones de corrupción. La presidencia de Rousseff ha sido turbulenta casi desde su inicio; protestas que le llevaron a anunciar un proceso de reforma constitucional, la crisis económica, el escándalo Petrobras, la alargada sombra de Lula da Silva y la presión de los jueces. La causa alegada para el impeachement en estudio ha sido la de falsear la presentación de las cuentas pero es evidente que se trata de una pobre excusa para tumbar a una presidenta que se encuentra con índices record de impopularidad. En el caso de prosperar la retirada de la presidenta, está por ver la reacción del PT.
Lo que creo que es importante no perder de vista es que la caída de Rosseuff en todo caso se debe a la pérdida de apoyos políticos en el Congreso. La corrupción o los problemas con las cuentas son excusas ante la falta de un compromiso político entre el PT y (esencialmente) el PMDB, un partido que ha llegado a acuerdos siempre con quien ha convenido desde el fin del régimen militar. Vamos, que su posible caída es casi como en nuestro sistema cuando un socio parlamentario te retira la confianza por razones políticas, todo enmarcado en una tendencia dentro de toda la región hacia el recurso regular del impeachment. Un instrumento que se supone excepcional y tasado pero que cada vez se emplea más como arma política ¿Lo aguantará el sistema político brasileño? ¿Aceptará la opinión pública de Brasil la destitución política y no motivada de su presidenta? La respuesta probablemente la tendremos en breve.
Muy interesante, gracias
Los latinoamericanos sabemos que es un error grave hablar de AL como si fuera una gran región porque hay algunas similitudes. Peor, politólogos nacionales no pueden explicar siquiera la historia política de sus respectivos países, algo que vale tanto para los países más grandes con institucionalidades complejas de la política y el gobierno como para los países más pequeños con historias marcadas por simples dictaduras. Agradeceré al autor referencia a aquel estudio de la historia política de un país de AL que considere una gran contribución a su explicación.
No me sorprende que el autor no haga referencia a México y Cuba. Los europeos prefieren ignorar a los dos únicos países que en los últimos 100 años han tenido regímenes que han perdurado por largo tiempo (caso del PRI en México y de Fidel en Cuba). Sí, se prefiere ignorarlos porque son ejemplo de la mayor podredumbre de la historia política de AL en los últimos 100 años, pero al mismo tiempo regímenes definidos por su desafío a EEUU. Sí, en los últimos 100 años, las mayores matanzas en AL han tenido lugar durante esos dos regímenes.
Por décadas algunos LA nos hemos estado preguntando lo mismo que aquel personaje de Vargas Llosa: ¿cuándo se jodió Perú? Pero quizás la pregunta está mal planteada, y hoy que sabemos más sobre la historia del resto del mundo la pregunta correcta sea ¿cómo nacieron o conquistaron distintas partes de América? Mucho se ha escrito sobre la historia de AL en los últimos 500 años, pero poco se ha explicado sobre cómo pueblos indígenas y gentes del resto del mundo han podido coexistir con niveles de violencia a veces altos pero nunca tan altos como los observados en el resto del mundo. En cualquier perspectiva histórica 500 años es poco tiempo, todavía menos los últimos 250 –es decir, aquellos en que la población y la riqueza de América crecieron fuerte aunque con diferencias enormes entre las partes de cualquier división de su territorio– y la comparación de las varias institucionalidades de la política y el gobierno de América con el resto del mundo quizás nos enseñe que ni en América ni en el resto del mundo los humanos hemos sido capaces de desarrollar institucionalidades robustas, que todas las institucionales vigentes siguen siendo frágiles. Sí, incluyendo las vigentes en Europa, partiendo por eso llamado UE y terminando en los niveles locales de los municipios.
Sí, como todos los estados-nación, Brasil nació jodido por las muchas divisiones internas. Como en otros países americanos, algunas divisiones originales fueron desapareciendo a medida que la idea de una nación cobró fuerza, pero otras se reprodujeron y para peor nuevas divisiones fueron apareciendo. No debe sorprender que por extensión territorial y tamaño de población, como también por la variedad de orígenes de su población, hoy Brasil siga siendo un país con fuertes divisiones internas, algo que se puede constatar comparando con países vecinos. Ni siquiera en Argentina las divisiones internas son tan fuertes. Brasil nació grande (a diferencia de EEUU) y la herencia de muchas divisiones internas implicó una lucha intensa por el poder y gobiernos autoritarios —cualquiera fuera la institucionalidad de turno— para mantenerse y perpetuarse en el poder, algo que parecía haber cambiado en 1985.
En Brasil, como en Argentina, el retiro de las Fuerzas Armadas de la política nacional parece haber facilitado que los conflictos entre partidos y facciones políticas se prolonguen en un escalamiento marcado por nuevas divisiones. Por ejemplo, en Argentina, los sucesivos gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández jamás habrían podido extenderse por 12 años y eso a pesar de que durante buena parte de sus gobiernos el país se benefició mucho de no pagar la deuda externa y del gran aumento de sus términos de intercambio. Hoy uno puede celebrar que la última elección presidencial haya permitido un cambio constitucional de gobierno, pero las divisiones profundas dentro del Partido Peronista (Cristina Fernández quebró al Partido pero está por verse si se recupera) y dentro de la oposición anti-peronista (sí, desde 1946, la principal división política es entre el peronismo y el anti-peronismo) no garantizan que Macri pueda terminar su período constitucional (como no lo terminaron Alfonsín y de la Rúa).
Volviendo a Brasil, entender qué ha estado pasando en los últimos N años (N>10) es una tarea enorme que no he intentado. Pero por trabajos profesionales sobre Brasil años atrás, sí conozco su larga historia de una corrupción extendida, particularmente en todos los niveles de gobierno, y la subestimación del fenómeno entre “expertos” nacionales y su ignorancia entre “expertos” extranjeros. Sí, Argentina y Brasil, comparten la ilusión de un gran potencial pero la realidad de una profunda corrupción. En Brasil —por su gran extensión— nunca hubo un período largo de inclusión en la economía global que permitiera un desarrollo fuerte de la economía nacional como ocurrió en Argentina entre 1870 y 1930. Si no se entiende la escala y el ámbito de la corrupción en Brasil, no se puede explicar lo que está pasando hoy. O dicho de otra manera, en Brasil la corrupción sigue siendo la causa inmediata de las crisis políticas (en Argentina, la causa inmediata es el conflicto entre peronistas y anti-peronistas porque el Partido Peronista unido todavía podría ganar elecciones nacionales por mayoría absoluta, mientras que en Brasil nunca ha existido un partido con esa mayoría).
Sobre la corrupción en Brasil, ver
http://www.wsj.com/articles/brazils-giant-problem-1461359723
Hace muchos años que no vivo en Brasil y no sé como están las cosas más que por la prensa. En cualquier caso es una Nación del tamaño de un Continente. Diez y seis Españas.
En los años 80 todavía existían Territorios que no eran Estados de la federación. Lugares donde para llevar el ganado a la primera estación de Ferrocarril desde la hacienda había que arrear la manada cruzando ríos con pirañas durante cuarenta días. En el Nordeste a uno de mis gestores de cobros un cliente le rompió un brazo por insistir. Su jefe, el Gerente de Sucursal, resolvió el tema a tiros (hubo heridos pero sin muertes, afortunadamente) y la policía no tuvo que intervenir porque ambos, cliente y gerente, eran «coroneles». Gente seria.
Recuerdo un gran país y unas élites con una visión geopolítica un tanto imperial y formadas en las mejores universidades del mundo.
Lula por entonces era un Marcelino Camacho joven.
Inmensas necesidades para remediar inimaginables diferencias económicas. Buena gente y muy trabajadores. Gente boa.
Lo mismo que Dilma cuando pone cara de niña buena.
Mi sensación era que Europa es demasiado pequeña –físicamente y en espíritu– para lo grandes que son algunos países justamente orgullosos de serlo a pesar de todos sus problemas.
Brasil es «o país do futuro».
Y siempre lo será, respondían los socarrones.
Saudades