Economía

Pagando cuando las cosas funcionan: los bonos de impacto social

18 Feb, 2016 - - @egocrata

Un problema recurrente al hablar de servicios sociales y elaboración de políticas públicas es que los programas de prevención son difíciles de vender. Para los legisladores a veces resulta complicado justificar el gasto en iniciativas que no tienen un beneficio tangible e inmediato.

Por ejemplo, una cárcel llena de criminales es mucho más visible que un programa de rehabilitación o un centro social para adolescentes en riego de exclusión social. Puede que la tasa de crimen resultante en ambos casos sea parecida, pero en la primera opción el político puede posar con policías explicando que es implacable contra el crimen, mientras que en la segunda los votantes sólo verán una clínica de metadona y chavales jugando a baloncesto en un programa subvencionado para la gente del barrio de al lado. Nadie es consciente del dinero ahorrado en cárceles que no han sido construidas.

Al hecho que siempre es más fácil explicar cómo has solucionado un problema que cómo has evitado que este sucediera se le añade que los programas reactivos tienden a emplear bastante gente. En el ejemplo anterior, si el estado se ha gastado una millonada en cárceles durante la última década ese gasto vendrá acompañado de un montón de carceleros muy interesados en que estas sigan existiendo, y un nutrido grupo de expertos en cárceles insistiendo que son la mejor solución al problema.  Una política pública, por el mero hecho de su existencia, hace que los legisladores y funcionarios tiendan a verla como algo normal y natural. Cuando uno sólo tiene un martillo todos los problemas parecen clavos.

Estos dos factores hacen que adoptar políticas públicas preventivas sea a menudo complicado, simplemente porque los incentivos no están ahí. Si uno cree que las instituciones importan,  debemos buscar una forma para que los políticos “vean” el dinero que han están gastando si anticipan un problema, en vez de sólo tener que atenerse a las consecuencias de este.

Connecticut estos días ha lanzado un experimento precisamente intentando solventar este dilema, centrado en políticas contra la drogadicción. Para el estado, un drogadicto representa un coste directo importante: pagan menos impuestos, acaban en urgencias a menudo, generan problemas de delincuencia y destrozan la vida de quienes tienen alrededor, especialmente si tienen hijos. El problema para los políticos es que si bien las drogas tienen efectos claros, es más fácil gastar dinero en las consecuencias que en los síntomas. Los votantes premiarán la construcción de una clínica de rehabilitación, pero difícilmente se percatarán que un gasto previo en trabajadores sociales hubiera sido igual de efectivo y hubiera ahorrado un dineral.

Por añadido, supongamos que el estado puede gastar 100 millones en una clínica de aquí dos años o invertir 10 millones hoy en trabajadores sociales, con resultados equivalentes. Los legisladores pueden ahorrar 90 millones gastando 10 ahora, pero ese dinero nunca aparecerá en las cuentas de nadie. Un mecanismo presupuestario que haga visible ese ahorro es también necesario.

El sistema utilizado se llama “pay for success” (pagar por el éxito), y es ciertamente ingenioso. Bajo este mecanismo, un grupo de filántropos / inversores (ahora explico este término) aporta una cantidad de dinero determinada (en este caso, doce millones y medio de dólares) para financiar una serie de programas contra la drogadicción ofrecidos por varias organizaciones sin ánimo de lucro. El objetivo es ayudar a 500 familias con hijos pequeños durante cuatro años con un plan de rehabilitación, ayudas contra la exclusión, formación, apoyos familiares y demás para evitar que los niños acaben en programas de acogida.

Ahora mismo Connecticut tiene 2.000 menores bajo la protección del departamento de niños y familia debido a la drogadicción de sus padres. Al estado cada niño “en el sistema” de custodia le cuesta unos $16.600 al año. Sabemos, además, que los niños que sufren maltratos tienen tasas más altas de fracaso escolar, criminalidad, problemas de salud, y tienen de media menos ingresos; la CDC calcula que el coste e ingresos perdidos totales es de $210.000 a lo largo de toda su vida. Si el programa de ayudas de estas ONG consigue que 57 familias se recuperen y el niño siga bajo la custodia de sus padres, el estado estará ahorrando dinero.

La clave del sistema, sin embargo, no es explicarle a los políticos que este ahorro existe y que deben invertir el dinero. Bajo “pay for success” el estado sólo devolverá el dinero a los filántropos / inversores, con intereses, sin el programa funciona. El contrato especifica una serie de indicadores fácilmente contrastables (reducción de número de adictos, reducción de niños en acogida, etcétera) que demuestren que la iniciativa está siendo de ayuda, y Connecticut sólo asumirá su coste si se alcanzan los objetivos marcados.

Es por este motivo que en algunos estados esta clase de arreglos se les llama bonos de impacto social (social impact bonds) porque en el fondo son algo parecido a una inversión. Un grupo de gente “apuesta” que puede solucionar un problema social específico, ahorrando dinero al gobierno de un modo u otro. Si el programa funciona, el estado paga a los inversores con el dinero que se ha ahorrado, más un cierto retorno de inversión. Si no lo hace, los inversores no recuperan el dinero.

Es un modelo relativamente nuevo; que yo sepa sólo hay nueve iniciativas similares en todo Estados Unidos (Nueva York, Salt Lake, Massachusetts, Chicago, Ohio, Santa Clara y Denver) y varias decenas en Europa (Reino Unido, Bélgica, Alemania, Portugal, Finlandia y Holanda). Es relativamente pronto para saber hasta que punto es una moda pasajera o algo que puede funcionar. La gente que está a favor dice que es una forma creativa de ofrecer servicios de forma eficiente, crear incentivos para la prevención y reducir el coste para el gobierno, ya que si algo fracasa no se paga nada. Los críticos dicen que la evaluación de programas es complicada, los inversores tienen incentivos en fijar objetivos triviales, es difícil encontrar programas que ofrecen ahorros realmente cuantificables a largo plazo y que todo el invento no es más que una forma rebuscada de privatizar servicios y dar dinero a Goldman Sachs*.

Si tengo que dar mi opinión, creo que es una idea sugerente, pero primero quiero ver cómo funciona antes de decidir si es una forma viable de dar servicios públicos. Los impulsores de los bonos de impacto social a menudo exageran el carácter reactivo de los gobiernos, ciertamente, pero es difícil negar que muchos servicios sociales son francamente ineficaces. Aunque la idea parece sólida tiene algo de realismo mágico, así que hasta que no vea que funciona y puede implementarse bien, no me lo creeré del todo.

*No, no es broma.