Economía

Pagando cuando las cosas funcionan: los bonos de impacto social

18 Feb, 2016 - - @egocrata

Un problema recurrente al hablar de servicios sociales y elaboración de políticas públicas es que los programas de prevención son difíciles de vender. Para los legisladores a veces resulta complicado justificar el gasto en iniciativas que no tienen un beneficio tangible e inmediato.

Por ejemplo, una cárcel llena de criminales es mucho más visible que un programa de rehabilitación o un centro social para adolescentes en riego de exclusión social. Puede que la tasa de crimen resultante en ambos casos sea parecida, pero en la primera opción el político puede posar con policías explicando que es implacable contra el crimen, mientras que en la segunda los votantes sólo verán una clínica de metadona y chavales jugando a baloncesto en un programa subvencionado para la gente del barrio de al lado. Nadie es consciente del dinero ahorrado en cárceles que no han sido construidas.

Al hecho que siempre es más fácil explicar cómo has solucionado un problema que cómo has evitado que este sucediera se le añade que los programas reactivos tienden a emplear bastante gente. En el ejemplo anterior, si el estado se ha gastado una millonada en cárceles durante la última década ese gasto vendrá acompañado de un montón de carceleros muy interesados en que estas sigan existiendo, y un nutrido grupo de expertos en cárceles insistiendo que son la mejor solución al problema.  Una política pública, por el mero hecho de su existencia, hace que los legisladores y funcionarios tiendan a verla como algo normal y natural. Cuando uno sólo tiene un martillo todos los problemas parecen clavos.

Estos dos factores hacen que adoptar políticas públicas preventivas sea a menudo complicado, simplemente porque los incentivos no están ahí. Si uno cree que las instituciones importan,  debemos buscar una forma para que los políticos “vean” el dinero que han están gastando si anticipan un problema, en vez de sólo tener que atenerse a las consecuencias de este.

Connecticut estos días ha lanzado un experimento precisamente intentando solventar este dilema, centrado en políticas contra la drogadicción. Para el estado, un drogadicto representa un coste directo importante: pagan menos impuestos, acaban en urgencias a menudo, generan problemas de delincuencia y destrozan la vida de quienes tienen alrededor, especialmente si tienen hijos. El problema para los políticos es que si bien las drogas tienen efectos claros, es más fácil gastar dinero en las consecuencias que en los síntomas. Los votantes premiarán la construcción de una clínica de rehabilitación, pero difícilmente se percatarán que un gasto previo en trabajadores sociales hubiera sido igual de efectivo y hubiera ahorrado un dineral.

Por añadido, supongamos que el estado puede gastar 100 millones en una clínica de aquí dos años o invertir 10 millones hoy en trabajadores sociales, con resultados equivalentes. Los legisladores pueden ahorrar 90 millones gastando 10 ahora, pero ese dinero nunca aparecerá en las cuentas de nadie. Un mecanismo presupuestario que haga visible ese ahorro es también necesario.

El sistema utilizado se llama “pay for success” (pagar por el éxito), y es ciertamente ingenioso. Bajo este mecanismo, un grupo de filántropos / inversores (ahora explico este término) aporta una cantidad de dinero determinada (en este caso, doce millones y medio de dólares) para financiar una serie de programas contra la drogadicción ofrecidos por varias organizaciones sin ánimo de lucro. El objetivo es ayudar a 500 familias con hijos pequeños durante cuatro años con un plan de rehabilitación, ayudas contra la exclusión, formación, apoyos familiares y demás para evitar que los niños acaben en programas de acogida.

Ahora mismo Connecticut tiene 2.000 menores bajo la protección del departamento de niños y familia debido a la drogadicción de sus padres. Al estado cada niño “en el sistema” de custodia le cuesta unos $16.600 al año. Sabemos, además, que los niños que sufren maltratos tienen tasas más altas de fracaso escolar, criminalidad, problemas de salud, y tienen de media menos ingresos; la CDC calcula que el coste e ingresos perdidos totales es de $210.000 a lo largo de toda su vida. Si el programa de ayudas de estas ONG consigue que 57 familias se recuperen y el niño siga bajo la custodia de sus padres, el estado estará ahorrando dinero.

La clave del sistema, sin embargo, no es explicarle a los políticos que este ahorro existe y que deben invertir el dinero. Bajo “pay for success” el estado sólo devolverá el dinero a los filántropos / inversores, con intereses, sin el programa funciona. El contrato especifica una serie de indicadores fácilmente contrastables (reducción de número de adictos, reducción de niños en acogida, etcétera) que demuestren que la iniciativa está siendo de ayuda, y Connecticut sólo asumirá su coste si se alcanzan los objetivos marcados.

Es por este motivo que en algunos estados esta clase de arreglos se les llama bonos de impacto social (social impact bonds) porque en el fondo son algo parecido a una inversión. Un grupo de gente “apuesta” que puede solucionar un problema social específico, ahorrando dinero al gobierno de un modo u otro. Si el programa funciona, el estado paga a los inversores con el dinero que se ha ahorrado, más un cierto retorno de inversión. Si no lo hace, los inversores no recuperan el dinero.

Es un modelo relativamente nuevo; que yo sepa sólo hay nueve iniciativas similares en todo Estados Unidos (Nueva York, Salt Lake, Massachusetts, Chicago, Ohio, Santa Clara y Denver) y varias decenas en Europa (Reino Unido, Bélgica, Alemania, Portugal, Finlandia y Holanda). Es relativamente pronto para saber hasta que punto es una moda pasajera o algo que puede funcionar. La gente que está a favor dice que es una forma creativa de ofrecer servicios de forma eficiente, crear incentivos para la prevención y reducir el coste para el gobierno, ya que si algo fracasa no se paga nada. Los críticos dicen que la evaluación de programas es complicada, los inversores tienen incentivos en fijar objetivos triviales, es difícil encontrar programas que ofrecen ahorros realmente cuantificables a largo plazo y que todo el invento no es más que una forma rebuscada de privatizar servicios y dar dinero a Goldman Sachs*.

Si tengo que dar mi opinión, creo que es una idea sugerente, pero primero quiero ver cómo funciona antes de decidir si es una forma viable de dar servicios públicos. Los impulsores de los bonos de impacto social a menudo exageran el carácter reactivo de los gobiernos, ciertamente, pero es difícil negar que muchos servicios sociales son francamente ineficaces. Aunque la idea parece sólida tiene algo de realismo mágico, así que hasta que no vea que funciona y puede implementarse bien, no me lo creeré del todo.

*No, no es broma.


14 comentarios

  1. Dani bISHOP dice:

    Parece sugerente, como dices, pero ¿qué pasa cuando esos filántropos, con acceso a servicios legales de élite, puedan llevar a pleito a los gobiernos porque consideran que deben recuperar su inversión pero hay discrepancias con las evaluaciones? ¿No es esto una manera solapada de dar cabida a la caridad de manera prioritaria? ¿Por qué no gravar con impuestos en lugar de incentivar inversiones y vigilar en qué se gastan esos impuestos?

    Esto de “apostar” a que la gente se “rehabilite” o “salga de la pobreza” o cualquier otro caso me parece de una moral bastante cuestionable. Me da la sensación de que es reinventar la rueda para que encaje mejor con una visión liberal de todo.

  2. Estilpon dice:

    La idea puede ser buena, pero el diablo está en los detalles. La implementación ha de ser muy cuidadosa para evitar focos de fraude y corrupción.
    Me llama la atención la gran diferencia que hay respecto a España en relación a la innovación de políticas públicas, y sobretodo, la evaluación de las mismas.
    Algo se ha avanzado, pero me da la sensación que estamos a años-luz.

  3. Pescador dice:

    A mi se me ocurre una situación en España que podría ser de aplicacion…hay cientos de miles de casos, ciento y pico mil detenidos/imputados cada año, decenas de miles de juicios, miles de encarcelados, centenares de heridos graves y decenas de muertes y…aparte de echarle la culpa a dos causas culturales milenarias, nadie baja al barro de buscar móviles concretos atacables

  4. Pescador dice:

    A mi se me ocurre una situación en España que podría ser de aplicacion…hay cientos de miles de casos, ciento y pico mil detenidos/imputados cada año, decenas de miles de juicios, miles de encarcelados, centenares de heridos graves y decenas de muertes y…aparte de echarle la culpa a dos causas culturales milenarias, nadie baja al barro de buscar móviles concretos atacables y las cifras, aparentemente, permanecen constantes.
    Y las medidas que se proponen son más juicios, más culpables y más cárcel, o sea, que se vea movimiento.

    • Alatriste dice:

      Debo ser muy espeso, pero te juro que no sé de qué estás hablando… ni siquiera se me ocurre cuál puede ser el delito con “dos causas culturales milenarias” por el que se detiene a centenares de personas todos los días (ciento y pico mil detenciones al año equivalen como mínimo a 300 diarias, que da unas 109.000)

      • gerion dice:

        Intuyo que Pescador quería decir “por las que se debería detener”. Ahí se entendería perfectamente.

      • gerion dice:

        Por cierto, que heridos graves y muertes también se producen cuando se deja de invertir en causas que los evitan, digamos, porque el dinero se desvía a manos de los que deberían ser detenidos.
        Es eso, ¿no?.

        • Pescador dice:

          No, no era eso, pero tampoco estaría mal, aunque ya entrariamos en que en España no hay un organismo público, de juez de paz hacia arriba, que presente unas cuentas auditables.
          Llevo unos años trabajando en una empresa pública, como externo, y se ven cosas que farían fablar a las piedras, entre mala administración, desconocimiento del precio de las cosas y privadas clavando todo lo que pueden o robando directamente.

    • Epicureo dice:

      Pescador se refiere a la llamada violencia de género. Y no veo cómo podría ser de aplicación, la verdad. No es lo mismo ayudar a personas que tienen una patología (y que están de acuerdo en ser ayudadas, obviamente) que tratar con personas violentas.

      • Pescador dice:

        Bueno, puedes empezar por preguntarte por que hay más violencia en Andalucía que en el País Vasco o por qué las denuncias que vienen de familiares y conocidos no llegan al 5% y si no puede haber métodos de detección precoz y mediación que funcionen. Probandolos en una o dos provincias.
        Puedes valorar los costes de detener y enjuiciar a esas decenas de miles de violentos y contraponerlos -si los hubiera- los métodos para resolver esas situaciones sin costos procesales . Hay una base de datos de un millón y pico de detenidos, unos 300.000 condenados (muchísimos por avenencia), unos 5000 casos graves, unas 1000 muertes, unos 250 suicidios y…la causa es el machismo y el patriarcalismo y la solución invertir la carga de la prueba ( propuesta IU), condenas mínimas que conlleven ingreso en prisión (más juicios, más largos, menos avenencias), más prisión preventiva y más cárcel (más costos en el sistema penal) . Que se vea y se note que se hace “algo”.
        Y que conste que me parece lo mismo con otros tipos de delito. Condenar a un robaperas a años cuando serían mejores condenas más cortas y rápidas, el uso de la prisión preventiva para los pringados o el aumento de pena para los asesinatos: con lo que cuesta encerrar a un fulano cuarenta años, lo tienes quince -que acaban con cualquiera medio normal- y solucionas los problemas de vida de la familia . Pero el coste de la venganza tampoco se calcula…

  5. Pere dice:

    Voy a explicar cómo creo que funcionará en España:
    1. Un grupo de amiguetes del palco de su equipo favorito animan a la administración a experimentar con los bonos de impacto social.
    2. Invierten en los bonos y se hacen una foto con niños desamparados.
    3. Se cumplen los objetivos (los han escrito ellos). Además si los indicadores no dan, se retuercen un poco.
    4. Se les devuelve la inversión más los intereses.
    5. Quedan como unos señores y se acuerdan de los que les han ayudado.
    6. Se soluciona la financiación de los partidos.

    La verdad es que le veo mucho futuro a la medida 😉

  6. EB dice:

    Cuando se intenta analizar algo relacionado con un proyecto de cualquier tipo, conviene partir con una descripción completa de lo que se pretende hacer, luego estimar los gastos necesarios para hacerlo y por último considerar su financiamiento. Aunque el financiamiento del gasto inicial es necesario para realizar el proyecto, el éxito del proyecto depende mucho más de un buen diseño, una buena organización y una buena gestión y por lo tanto los promotores del proyecto deben convencer a los financistas de que tienen un buen proyecto.

    El post de Roger se refiere al proyecto “Family Stability Pay for Success” del Department of Children and Families del Estado de Connecticut. El proyecto fue anunciado días atrás por el Gobernador del Estado y es una extensión de los servicios provistos por el Child Study Center de Yale University bajo este acuerdo con el Department http://aia.berkeley.edu/media/2010_conferences/june_23/Session%20ID%20KHanson.pdf Para entender ese acuerdo debe tenerse en cuenta que hace tiempo las universidades de EEUU tienen programas especiales que apuntan a “children at risk” (a los interesados recomiendo ver http://www.columbia.edu/cu/psychology/courses/3615/index.html#overv ) y un tema específico es el peligro de exponer a los chicos a las drogas porque sus padres son drogadictos. La prevención de la adicción a las drogas ha originado muchos programas en EEUU y no es nada nuevo, como tampoco lo es la rehabilitación porque los programas de prevención han tenido poco éxito (los pobres resultados de la prevención y la rehabilitación se deben más a la ignorancia que al desvío de recursos para beneficio personal de los gestores). Nota pie página: Una vez que se reconocen los varios peligros a que están expuestos los chicos durante su infancia, el problema central es si esos peligros son originados o agravados en la “familia” (sentido amplio que va mucho más allá de la familia tradicional) y si así fuera si la solución pasa por la intervención del municipio u otro órgano de gobierno.

    El “nuevo” proyecto es entonces una extensión deseada por el Gobernador pero que necesita obtener fondos privados para financiarlo. Por eso se vende como ejemplo de cooperación privada-pública (algo que se ha vuelto común en muchos países y a distintos niveles de gobierno porque los gobiernos ya no pueden cobrar más impuestos sin reventar sus economías). Por supuesto, los beneficiarios no están en condiciones de pagar algo por el servicio y entonces se inventó la idea de “inversores-donantes”, es decir, si el proyecto tiene éxito son inversionistas, y si fracasa son donantes. ¿Por qué alguien querría financiar esta extensión? Por la misma razón que muchas donan a los políticos —esto es, para conseguir beneficios en otras actividades (nota: no conozco la situación impositiva de estos donantes para afirmar que en realidad buena parte de la donación es una desviación de pago de impuestos)— pero también por la probabilidad de éxito del proyecto debido a la participación de unidades académicas que quizás sí saben lo que están haciendo (en comparación con muchas otras donaciones que financian NGOs incapaces de cumplir sus promesas).

    • EB dice:

      Para aquellos interesados en los problemas críticos de nuestra sociedad global —siempre habrá murallas, pero hoy son más para privacidad de los internos que para defenderse de los externos, aunque esta defensa seguirá siendo un buen argumento a pesar de las tonteras que dice Jorge Bergoglio, escondido en su amurallada ciudad-estado— me permito destacar dos temas. Primero, que los chicos en peligro son en buena medida consecuencia de las nuevas formas de “familia”, en particular aquellas “de hecho” que incluyen a la madre soltera y sus críos pero no al padre. El abuso y la negligencia en el cuidado de esos chicos es preocupación principal de muchas NGOs y burocracias, pero con suerte su protección es eficaz para mantenerlos con vida, no para desarrollar su potencial (esto último se supone que lo da la escuela pública pero bien sabemos de su fracaso).

      Segundo, que la historia de la humanidad está llena de innovadores que han tenido serios problemas para financiar sus proyectos pero hoy es más fácil que nunca. La fórmula básica siempre es que los inversionistas ganen si el proyecto es exitoso y pierdan si fracasa, algo que se da tanto en empresas con fines de lucro como en empresas sin fines de lucro (la distinción entre los dos tipos de empresas es un invento jurídico para facilitar la formación de empresas dedicadas a producir bienes y prestar servicios muy variados). Las segundas buscan financiamiento de inversionistas que saben (o debieran saber) que si la empresa tiene éxito no necesariamente obtendrán beneficios materiales y que si la empresa fracasa seguro que perderán todo o buena parte del capital invertido (recomiendo leer este post http://conversableeconomist.blogspot.cl/2016/02/the-problems-with-prizes-as-innovation.html ). Por eso se puede decir que los Social Impact Bonds (ver enlace en el post de Roger) no son algo nuevo, sino una aplicación nueva de una idea vieja. El problema principal de la fórmula básica es la intervención ex post del gobierno, sea para quedarse con todo o parte de los beneficios materiales en caso de éxito, sea para rescatar a los inversionistas pasando las pérdidas a terceros.

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