A lo largo de las últimas semanas, y a medida que se desarrollaban los acontecimientos relacionados con el procés, no son pocas las veces en que hemos mirado hacia “Bruselas” a la espera de reacciones, apoyo a uno u otro lado y, en general, de conocer a posición de la UE con respecto al tema catalán. En este sentido, algunas voces han reclamado la participación activa de la UE como mediadora internacional. Otras han ido más lejos, pidiendo la activación del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que suspendería los derechos de votación de España en la UE.

En líneas generales, el apoyo de Bruselas se ha visto como pieza fundamental de la legitimación del discurso y acciones de ambas partes, sobre todo en momentos como la violencia policial del 1-O, o en lo que se refiere a la aplicación del artículo 155. Sin embargo, la UE se ha negado repetidamente a intervenir en el procés, manteniéndose en todo momento detrás de Rajoy y de las medidas tomadas por el gobierno español. Esto, que ha sorprendido e incluso indignado a muchos, es de todo menos sorprendente. Trataré de explicar por qué a lo largo del artículo.

Por qué la UE no actúa como mediadora

En un contexto de gobernanza multinivel como el que vivimos ahora, en el que las competencias regionales, nacionales y supranacionales tienden a mezclarse e interactuar entre ellas, resulta natural que en una situación de inestabilidad miremos hacia todos los niveles en busca de soluciones. Esta es la lógica detrás de la petición de negociación/intervención a la UE.

Si bien la división de competencias entre estados y UE puede ser difusa en algunas áreas, los tratados no dejan lugar a dudas cuando se trata de la organización territorial de los estados miembros. Veamos lo que dice el artículo 4.2 del TUE:

“La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro.”

Así, tanto la estructura territorial de los estados como lo que estos hagan para preservar su integridad territorial se sitúa como competencia puramente nacional, y la Unión no tiene potestad al respecto. Esto no quiere decir que no tenga poder simbólico: como hemos visto a lo largo de las últimas semanas, las declaraciones de Juncker o de Tusk han sido clave en algunos momentos del conflicto. Sin embargo, ni la Comisión ni el Consejo Europeo –los dos órganos más similares a un ejecutivo en la UE- tienen competencia alguna para intervenir en Cataluña: es un asunto interno de España.

EL artículo 7 del TUE, una opción casi imposible

Como avanzábamos al principio del artículo, algunas voces piden la intervención de la UE a través de otro mecanismo: la activación del artículo 7 del TUE. Este artículo supondría la suspensión de los derechos de voto de España en el Consejo, basándose en que se ha producido una “violación grave” del Estado de derecho y de los valores fundamentales de la UE, recogidos en el artículo 2 del TEU:

“La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.”

No es mi intención entrar aquí en si España ha incumplido o no el artículo 2 del TUE –cosa que me parece difícil de defender-, pero asumamos por un momento que es cierto y que existen condiciones para aplicar el artículo 7. La lista de complicaciones y dificultades sería, simplemente, enorme.

Primero habría que pasar por el Procedimiento del Estado de Derecho, mecanismo creado en 2014 precisamente como “antecámara” del artículo 7. Este procedimiento consistiría en una evaluación por parte de la Comisión, una recomendación y un posterior seguimiento. En resumen: un montón de plazos que aspiran a que el estado en cuestión vuelva al “camino correcto” antes de tener que pasar a medidas mayores. Este procedimiento solo ha sido aplicado una vez en Polonia.

Pero pongámonos en el caso de que se activase el artículo 7 mediante propuesta de la Comisión, del Parlamento Europeo o de un tercio de estados miembros. Para aceptar la existencia de un “riesgo claro de violación” de los valores del artículo 2, se necesitaría la votación de cuatro quintos de los estados miembros en el Consejo, así como la aprobación del Parlamento, y esto sería solo para poder emitir recomendaciones. En una situación en la que la gran mayoría de países europeos se han posicionado a favor del gobierno español, resulta poco esperable que de repente 22 de ellos fuesen a activar este mecanismo.

Si ya esta situación es improbable de por sí, para activar la suspensión de los derechos de voto haría falta unanimidad en el Consejo Europeo, con lo que bastaría que un estado miembro vetase la medida para que no pudiese llevarse a cabo. En este sentido, conviene recordar que muchos de los estados miembros de la UE tienen tensiones territoriales en su interior, y que parece lejos del interés de nadie abrir la puerta a este tipo de mecanismos o a que la UE pueda meterse dentro de su soberanía nacional.

Un ejemplo claro de la dificultad para llevar a cabo esta medida es que el artículo 7 nunca ha sido aplicado, ni siquiera activado por parte de la UE. El caso más cercano a la activación es el de Polonia, país en que las acciones del gobierno llevan poniendo en jaque los valores del artículo 2 desde octubre de 2015, y dónde se activó el Procedimiento del Estado de Derecho hace ya 21 meses.

Para que el lector se haga una idea, esto significa que la UE lleva 21 meses entre requerimientos, plazos, cartas, recomendaciones, advertencias y sucedáneos, sin que el artículo 7 se active a pesar de las sucesivas negativas del gobierno polaco a cambiar de actitud. ¿La razón? Sencilla: como decíamos, para activar dicho artículo, es necesaria la unanimidad en el Consejo Europeo, y Hungría se ha negado en sucesivas ocasiones a apoyar esta medida.

Las instituciones europeas y los intereses nacionales en el tema territorial

Como acabamos de ver, si observamos tanto las competencias como las mecánicas de funcionamiento dentro de la Unión, no es extraño que la UE se haya mantenido a una distancia de seguridad del tema catalán, y que no haya intervenido activamente ni como mediadora ni mucho menos con al artículo 7.

En este sentido, es interesante plantearse de quién hablamos cuando hablamos de Bruselas. Mientras que las miradas a lo largo de estas semanas se han dirigido sobre todo a la Comisión, a lo largo del artículo hemos visto que la decisión de actuar o no en Cataluña reside principalmente en los estados miembros, que serían quienes tendrían que aprobar (¡por unanimidad!) el tipo de medidas que se reclaman.

Así, los intereses nacionales juegan un rol clave a la hora de que los tratados no contemplen que la UE pueda inmiscuirse en materia territorial, así como en el hecho de que sean los estados los que decidan sobre estas cuestiones. Y como ya hemos visto, estos estados miembros no parecen por la labor de que las cuestiones territoriales comiencen a ser potestad de la UE.