Colombia

Sumas imperfectas: el acuerdo entre el Gobierno de Colombia y las FARC

30 Sep, 2016 -

El año pasado, el Congreso de la República de Colombia dio el visto bueno a la celebración de un plebiscito para que los ciudadanos decidamos si estamos o no de acuerdo con el texto final resultante de los diálogos de paz que las delegaciones del gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP llevaron a cabo en Cuba entre 2012 y 2016. La pregunta del plebiscito no busca, como se ha sugerido tendenciosamente, establecer si los ciudadanos estamos o no de acuerdo con “la paz” (un fin ético y político largamente buscado en el país), sino si aprobamos los seis puntos de un texto en el que los entusiastas ven el impulso reformador necesario para zanjar progresivamente las deudas históricas del estado colombiano, pero en el algunos sectores de oposición no encuentran las garantías penales necesarias para concretar de manera definitiva el fin de una cruda y dolorosa confrontación. Es esta disyuntiva la que los colombianos trataremos de dirimir en las urnas el próximo domingo.

El Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera comprende seis puntos que buscan dar solución a las causas históricas del conflicto armado: desarrollo agrario, participación política, fin del conflicto (entiéndase cese definitivo de las hostilidades), drogas ilícitas, víctimas y un último aparte dedicado a los mecanismos de implementación, verificación y refrendación de lo acordado. ¿La definición de estos seis puntos constituye un diagnóstico acertado? ¿Es este el conjunto de causas que explican la permanencia del conflicto? Con las reservas propias que despierta un pacto formal firmado entre dos élites, la respuesta es afirmativa.

La paradoja que caracteriza la historia de Colombia es la coexistencia de una tradición democrática de corte civilista sostenida durante más de un siglo y unos niveles de violencia exterminadora persistentemente altos. La suma imperfecta de viejos conflictos agrarios ligados a la asignación de derechos de propiedad, la presencia diferenciada de las instituciones estatales, el solapamiento de ciclos de luchas guerrilleras, el surgimiento de grupos armados de autodefensa, la infiltración de redes mafiosas en las ciudades, la difusión social de las manifestaciones violentas asociadas al narcotráfico y un régimen político que permite explotar las incongruencias existentes entre las aspiraciones formales y la capacidades reales del estado ha dejado como saldo una prolongada confrontación entre actores armados que contribuyeron activamente a lo que, parafraseando a W.G. Sebald, podría considerarse una historia nacional de la destrucción.

La dificultad para acceder a zonas disputadas por grupos armados, las demoras en la recolección de la información y la falta de indicadores políticos desagregados por unidades geográficas son sólo algunos de los incontables desafíos que enfrenta la tarea de establecer las dimensiones de la violencia implícita en esa historia. Los datos disponibles, sin embargo, dan cuenta de sus devastadores efectos. El Centro Nacional de Memoria Histórica estableció que entre 1985 y 2012 murieron 220.000 personas por razones asociadas a la confrontación (166.000 civiles), 25.007 fueron víctimas de desaparición forzada, 4.744.046 fueron obligadas a vender sus predios o arbitrariamente desplazadas, 1.780 fueron víctimas de violencia sexual y 27.023 fueron secuestradas. En ejercicio de su dominio de territorios sobre los que las autoridades estatales ejercían un control precario, actores armados como las FARC, el ELN y los distintos ejércitos atomizados reunidos en torno a las Autodefensas Unidas de Colombia reclutaron menores de edad, estigmatizaron comunidades enteras acusadas de aliarse con sus enemigos, asesinaron individual y colectivamente por razones políticas o personales, arrasaron pueblos y extorsionaron a miles de personas a fin de consolidar el control de las actividades ilegales que, en ausencia de cualquier tipo de oferta institucional, abrían paso al control de los patrones de interacción social y, posteriormente, a la apetecida captura de los recursos del estado.

El rol del secuestro en la consolidación económica y militar de las guerrillas llevó a que los autoproclamados defensores de los excluidos se convirtieran en un factor adicional de exclusión, marginalidad y victimización: la destrucción del patrimonio de miembros de las élites regionales que habían sido secuestrados implicó la desaparición de las fuentes de ingresos de un sector del campesinado duramente golpeado por las acciones de las guerrillas, así como la implicación activa de esas élites en un conflicto en el que los postulados antiguerrilleros no excluían la intención explícita de inclinar la estructura de los derechos de propiedad de la tierra en su favor y en detrimento sectores campesinos. Los defensores de la causa contrainsurgente, socialmente aceptados y logísticamente apoyados por algunas autoridades civiles y militares regionales, explotaban a los sectores de la sociedad que el estado había renunciado a gobernar.

Los orígenes de estos desajustes pueden datarse a mediados de los años cuarenta del siglo pasado (1946-1947), periodo en el que las formas de regulación de las disputas políticas, hasta entonces más o menos efectivas para mantener bajos los niveles de confrontación, fueron reemplazadas por pequeños choques entre comunidades rurales y grupos liberales contra grupos afines al régimen conservador. Los grupos armados que actuaban siguiendo las reivindicaciones directa o indirectamente asociadas al liberalismo lograron hacer eco de demandas de sectores campesinos que, en vista de la desventaja que implicaba para ellos el orden rural de los conservadores, sólo tenían como opción la autodefensa.

La paz entre los dirigentes de las dos colectividades se logró mediante la creación del Frente Nacional (1958-1974), un acuerdo de alternación en el poder y reparto paritario de la burocracia entre partidos. Este cierre formal del sistema democrático derivó en los fenómenos que marcaron el conflicto en las dos décadas posteriores. La formación de los primeros grupos guerrilleros de izquierda se sumó a la consolidación de cuadrillas de bandoleros que, ajenas a cualquier control de la dirección de uno u otro partido, dieron rienda suelta al asesinato, al saqueo y a la oferta de sus servicios como brazos armados en las áreas rurales. Las ciudades se vieron beneficiadas por la progresiva superación de algunos obstáculos institucionales, mientras que las áreas menos urbanizadas eran objeto de dinámicas de poblamiento sin control, y el recuerdo de la intimidación promovida por la politización de los órganos estatales llevada a cabo por el régimen conservador minaba cualquier posibilidad de consolidación de legitimidad.

La ampliación progresiva de la frontera habitada se convirtió en complemento idóneo de la incipiente guerra insurgente y dio pie a la alteración de las jerarquías tradicionales del poder en las zonas rurales. Las cuadrillas de bandoleros reemplazaron en corto tiempo a los gamonales locales e impusieron su dominio en las mismas zonas en las que habían actuado como brazo armado de actores interesados en desterrar competidores políticos y adquirir tierras a bajo costo. El sistema tradicional de dominación rural, estático hasta cierto punto, fue reemplazado por un volátil sistema de lealtades caracterizado por el dominio de guerrilleros y bandoleros en capacidad ya no de someterse en condiciones favorables, sino de apropiarse del poder político.

La conciliación de las élites bipartidistas trajo consigo un crecimiento sin precedentes hasta entonces en la historia del país, un rápido proceso de modernización que garantizó un mayor control, desde las ciudades, sobre guerrilleros, bandoleros y otros grupos armados en constante riesgo de insurrección. La inclinación de la balanza a favor de un estado central con férreo control de los procesos legislativos que definían el modelo económico cambió la fisonomía de las relaciones políticas entre el campo y la ciudad. Las lealtades, antes basadas en el odio visceral entre grupos identificados con una u otra colectividad, pasaron a definirse gracias un complejo sistema de incentivos económicos dependientes de la mediación entre instancias centrales y regionales. El grado de instrumentalización de los intercambios políticos en este nuevo orden no disolvió de golpe las viejas rivalidades partidistas, pero sí permitió tramitarlas garantizando la provisión de bienes públicos a cambio de apoyo electoral. Los favores, la compra directa de votos, la promesa de inversiones públicas específicas y los recursos cooptados en los distintos niveles de mediación entre el estado central y las organizaciones regionales marcaron las nuevas dinámicas clientelares.

La instauración de un sistema en el que las comisiones y otros incentivos económicos jugaban un rol esencial en el reparto del poder permitía hacer de la negociación política un mecanismo directo o indirecto de control del poder económico. Los grupos más pequeños, haciendo uso de la coacción armada que habían aprendido de las dirigencias de sus partidos, buscaron adueñarse de ese poder a escala local, mientras que los actores en proceso de creación de grandes fortunas ligadas al crecimiento industrial ocurrido durante el Frente Nacional hicieron lo propio en el escenario nacional.

El crecimiento de las guerrillas no había representado hasta este punto una amenaza real para el estado central. Es preciso señalar que, de no ser por la irrupción del narcotráfico, el proceso de evolución de las dinámicas políticas descritas hasta este punto no sería diferente del ocurrido en países como Italia, donde la mafia había hecho de su capacidad de regulación de actividades económicas legales e ilegales un mecanismo de control de negociaciones políticas. Es necesario inscribir esta irrupción en un proceso político que, si bien había superado ciertos atrasos institucionales en el ámbito urbano, tenía grandes deudas en materia de oferta de bienes públicos e integración territorial de las zonas rurales.

La llamada “bonanza marimbera” (el incremento del tráfico de marihuana que tuvo lugar entre 1975 y 1983) y el tráfico de pequeñas cantidades de cocaína antecedió la creación de una economía ilegal de gran escala que, de la mano de los carteles de Cali y Medellín, fue capaz de ejercer gran impacto en la política, la economía y la sociedad. En lo que al conflicto respecta, la evolución del narcotráfico está relacionada con los procesos de regulación de actividades económicas en zonas periféricas. En principio, los narcotraficantes vieron en las guerrillas el brazo armado idóneo para la protección de sus cultivos y laboratorios. Este intercambio permitía a las guerrillas consolidar sus frentes gracias a las necesidades de empresarios ilegales que garantizaban un fortalecimiento logístico impensable con el escaso apoyo soviético y cubano. La historia cambió cuando esos mismos narcotraficantes fueron amenazados por la expansión militar de las guerrillas. El riesgo de ser secuestrados y extorsionados llevó a la creación de sus propios ejércitos privados, dotando así la regulación de actividades económicas ilícitas de un componente contrainsurgente. Las disputas por las rentas del cultivo y tráfico de drogas dieron paso a una encarnizada lucha por el control de los territorios necesarios para la producción de cocaína. Este control implicaba tanto el dominio militar como el control social y político, es decir, el ejercicio de las funciones estatales propiamente dichas.

La expansión guerrillera derivó en el enrolamiento de sectores de las élites rurales en la financiación de grupos armados ilegales. Los miembros de estos sectores también habían sido extorsionados o secuestrados y no eran indiferentes a la posibilidad de inclinar en su favor el régimen de propiedad de la tierra. Estos grupos, guardando las distancias, repetirían la historia de los bandoleros de antaño. En principio actuaban de manera clandestina como apoyo logístico de las fuerzas armadas, pero a medida que la extorsión, el secuestro, la regulación de las actividades económicas de municipios apartados y el narcotráfico les garantizaron plena autonomía, se convirtieron en ejércitos privados antisubversivos de gran envergadura capaces no sólo de disputar una restringida autoridad local, sino de intervenir en el proceso legislativo propiamente dicho (de donde recibe su nombre la llamada “parapolítica”) y de adueñarse de recursos estatales cada vez más cuantiosos.

La Constitución de 1991 había embarcado al estado central en la promoción de reformas profundas en materia económica y política a fin de reforzar la autonomía de la administración pública a nivel local y de mejorar los mecanismos de participación política. Se modificaron los criterios de elección de las autoridades locales y de destinación de recursos, pero los lastres institucionales heredados de décadas de presencia diferenciada de las instituciones estatales en un territorio poblado sin control y un sistema político saturado de actores tradicionales capaces de adaptarse rápida y eficientemente a los cambios de diseño institucional, truncaron este proceso desde su comienzo. Las redes clientelares se fragmentaron a niveles inéditos hasta entonces y el sistema político fue desbordado por pequeñas organizaciones electorales que multiplicaron mecanismos de negociación política de por sí numerosos. El uso de la violencia para intimidar o eliminar competidores políticos y el crecimiento exponencial de los cultivos de coca derivaron en un panorama siniestro. El desbordamiento de la extorsión, el secuestro, la violencia exterminadora y la confrontación entre grupos paramilitares, guerrillas y ejército dejaron como saldo algunos de los hechos violentos más sanguinarios de la historia de América Latina.

Tras una década que dio pie para que analistas y opinadores variados hablaran, sin duda exagerando, de un colapso del estado colombiano, los gobiernos de Andrés Pastrana (1998-2002) y Álvaro Uribe (2002-2006, 2006-2010) se empeñaron recuperar la capacidad de intervención social y el monopolio legítimo de la violencia disputado por guerrillas y grupos paramilitares. Este empeño estuvo compuesto por dos aspectos. El primero, el apoyo de los Estados Unidos en la guerra contra guerrillas y narcotraficantes, que derivó en mejoras evidentes de las capacidades de defensa y seguridad del estado, y por esta vía en la correlación de fuerzas frente a los grupos armados ilegales. El segundo, el intento de cerrar la confrontación con uno u otro actor armado a través de una salida negociada. Esta opción ha sido una constante en la historia de Colombia. Los indultos otorgados a quienes tuvieron parte en los conflictos regionales de comienzos del siglo pasado (1907-1908), las insurrecciones de mitad de siglo (1954) y la amnistía otorgada a los miembros del M-19 –un movimiento guerrillero surgido como respuesta al presunto fraude de las elecciones presidenciales de 1970– entre 1989 y 1992, son ejemplos “exitosos” de su uso político. Mientras que Andrés Pastrana fracasó –por razones de diseño del proceso y correlación de fuerzas– en su intento por llegar a acuerdos que garantizaran el desarme de las FARC, Álvaro Uribe –por razones asociadas a las violentas disputas internas entre los cabecillas de los distintos bloques paramilitares– logró la desmovilización de más de 30.000 paramilitares en un proceso duramente criticado por actores internos y externos.

Es necesario señalar que las amnistías incondicionales de mitad de siglo dieron paso a procesos de tipo transicional que deben servir como herramientas para terminar una confrontación que, dados los incentivos que representan el narcotráfico, la posibilidad de capturar recursos del estado y la regulación de otras actividades ilegales (como la extorsión o la minería ilegal), no puede ser terminada de otra manera. En casos como los del fallido intento de Andrés Pastrana y el proceso actual, funcionan también como estrategias para lograr los resultados políticos que la relación de fuerzas no puede garantizar en el campo de batalla.

Bajo la premisa de que las actuales condiciones políticas, económicas y sobre todo militares del estado colombiano permiten hacer frente hoy a la continuación de la guerra bajo su forma política, el gobierno de Juan Manuel Santos abrió la posibilidad de que las FARC tengan garantías de participación política y cambien las armas por la opinión. Este cambio y estas garantías están sometidas al cumplimiento de las responsabilidades de tipo transicional (es decir, por componentes de verdad, justicia y reparación material de las víctimas) pactadas en el acuerdo que será o no refrendado en las urnas el próximo domingo.