Educación

A vueltas con la condicionalidad

26 Abr, 2016 - - @octavio_medina

Desde que en los 90 se lanzara el programa PROGRESA en México (del que hemos hablado en otras ocasiones), los programas de transferencias condicionadas (o conditional cash transfers en inglés) se han difundido, primero en Latinoamérica y después en el resto del mundo. En el ámbito de la educación, los programas generalmente pasan por entregar una suma de dinero a una familia a cambio de que lleve a sus niños a clase. Los métodos de verificación van de lo más sencillo –una cartilla firmada o sellada por los profesores– a sistemas electrónicos como el que se utiliza en Bolsa Família en Brasil.

Pero, ¿y si el éxito de estos programas no estuviera ligado a la condicionalidad? No es un tema menor porque las condiciones pueden aumentar sustancialmente el coste de los programas (sin ir más lejos, los costes de focalización y condicionalidad de PROGRESA constituían el 60% del total). Encontrar formas de quitar condiciones sin reducir la efectividad del programa nos permitiría expandir programas existentes con poco esfuerzo presupuestario.

Hace unos años en Marruecos probaron un programa algo más flexible de lo habitual. Como en otros casos de CCTs para mejorar la cobertura del sistema educativo, la transferencia se realizó a familias con niños de entre 6 y 15 años, y la idea era aumentar la escolarización primaria de los niños en áreas pobres del país –en el ensayo piloto se implementó en 320 distritos escolares aleatorizados-.  La transferencia de renta era relativamente modesta comparada con otros programas (alrededor del 5% de los gastos anuales de una familia; puede parecer mucho pero en otros programas se puede llegar a más del 15%).

La principal diferencia entre este programa y el resto fue la (ausencia de) condiciones. Los autores lo llaman un LCT (Labeled Cash Transfer en vez de CCT), y consiste en entregar una suma de dinero a cada familia, pero sin atarlo a ningún tipo de condición. El principal factor que lo hace labeled es el diseño del programa y la forma en que se publicitó. Los responsables del programa hicieron hincapié en que se trata de una transferencia para invertir en la educación de los niños, y se le explicó como tal a los padres y madres. Es más, aunque no fueran condicionadas a la asistencia escolar, las transferencias se gestionaban y entregaban a la familias en las propias escuelas. Para evaluar las diferencias entre un CCT y un LCT, los investigadores también separaron a otro grupo de tratamiento que sí estuvo sujeto a las condiciones de asistencia.

tayssir

En la figura anterior podéis ver que el programa tuvo bastante éxito a la hora de reducir el abandono escolar (si bien el impacto  es heterogéneo dependiendo de la causa). Por ejemplo, la fracción de niños y niñas que dejaban de ir a la escuela porque tenían que ayudar en casa se redujo en 10 puntos porcentuales, mientras que la fracción que dejaba de ir por voluntad propia se redujo casi 15 puntos porcentuales (!).

Pero lo más curioso no se puede ver en la gráfica –que considera todos los grupos de tratamiento agregados–. La principal sorpresa del programa es que apenas hubo diferencias entre entregar una transferencia condicionada y que no fuera condicionada. El efecto sobre el abandono escolar fue similar. El programa sin condiciones aumentó la asistencia a clase 7,4 puntos porcentuales, mientras que en el caso del programa condicional el aumento fue de 5,4 puntos. Es decir, al menos en este caso, el añadir condiciones a las familias para que recibieran el subsidio no supuso mejores resultados sino lo contrario. El entregar la transferencia a los padres en vez de a las madres (que supone otro cambio con respecto a programas anteriores) tampoco tuvo un efecto significativo.

tabla1

La interpretación de los autores es que el éxito del programa se debe al endorsement effect (efecto aprobación). El que el gobierno lanzara un programa con el objetivo específico de reducir el abandono escolar provocó que las familias revisaran sustancialmente al alza su percepción del valor de que sus hijos acabaran la primaria. De hecho se observó que los padres que recibieron el programa comenzaron a valorar significativamente más la calidad de las escuelas a las que iban sus niños (a pesar de que el programa no incluía ningún tipo de intervención para mejorar la calidad).

La pregunta que queda en el aire es bajo qué condiciones funcionan las condiciones (valga la redundancia), y cuándo es posible ignorarlas (con el ahorro que ello supone). El experimento marroquí sugiere que a veces un nudge (pequeño empujón) es suficiente, mientras que un shove (empujón) puede llegar a ser contraproducente. Cómo de extrapolable es a otros casos está por ver. Es un programa pequeño y habrá que esperar a que se pruebe en otros contextos. En cualquier caso, es un ejemplo más de que a menudo la mejor política para reducir la pobreza es entregar dinero, sin mayor requerimiento, a las familias pobres.


9 comentarios

  1. Roger Senserrich dice:

    Resulta que los pobres son pobres porque no tienen dinero, no porque les falta disciplina o no sepan qué hacer con él.

    Insisto.

  2. Vario dice:

    Tal y como está descrito el estudio no puede decirse que hubiera una transferencia incodicional: si se les decía que el dinero era para invertir en la educación de sus hijos y se les entregaba en el mismo colegio, seguro que los padres interpretarían que la entrega de ese dinero estaba ligado al desempeño escolar de sus hijos (notas, asistencia), aunque de una forma difusa y no determinada.

    Y la ausencia de condiciones estrictas, pero conocidas (tu hijo debe asistir un mínimo de clases establecido y conocido) probablemente haga que la gente procure cumplir incluso más, «por si acaso». Igual que la autocensura por amenazas inconcretas (si nos pasamos nos cierran el periódico, pero no sabemos dónde está el límite) acaba siendo más restrictiva que una censura con reglas concretas (que te digan qué puedes publicar y qué no). Y más en un país como Marruecos, donde la arbitrariedad histórica hace que la gente siempre tenga un temor difuso hacia las posibles actuaciones de la administración.

    Pensemos que en España cuando alumnos de ciertos grupos sociales faltan mucho se avisa a sus padres de que el colegio va a tener que avisar a los servicios sociales, y eso puede afectar a las ayudas sociales que recibe la familia. Y la familia entonces los obliga a ir al colegio, aunque en realidad prácticamente ninguna de esas ayudas está condicionada a la asistencia de los hijos a clase.

    • EB dice:

      Vario,

      Lo que usted dice es correcto y se puede ir más lejos. El análisis de cualquier interacción humana plantea problemas difíciles de resolver para identificar la importancia relativa de los distintos factores que pueden haber influido en las acciones individuales de las partes. Algunos creen que los experimentos ayudan a entender las interacciones analizadas pero ni los experimentos de campo (como el mencionado en el post) ni los experimentos de laboratorio nos permiten sacar conclusiones generales sobre «bajo qué condiciones una intervención específica es eficaz». Cualquiera que haya analizado interacciones humanas –las más comunes son las interacciones reguladas por contratos y recordemos que en muchas políticas públicas los beneficiarios aceptan voluntariamente participar en un contrato implícito con el gobierno– sabe de esas dificultades y si hubiera dudas lo mejor es revisar sentencias judiciales.

      Respecto a la pobreza, la interacción básica entre el donante y el beneficiario –quienquiera sea el donante, es decir, pariente, amigo, organizaciones caritativas, órganos públicos, y quienquiera sea el beneficiario, es decir, verdadero o falso o cualquier situación intermedia– por lo general nos deja la sensación de que hay algo que no hemos entendido. Como estamos predispuestos a fingir que «necesitamos» algo de los demás pero que «no nos aprovecharemos» de los demás, cuando parece obvio que habríamos estado dispuestos a pagar algo por lo que «necesitamos» de los demás pero alegamos que no podemos pagarlo, muchos cuestionan al beneficiario. Como estamos predispuestos a fingir que los demás «no necesitan» algo de nosotros y que si dicen necesitarlo es porque quieren aprovecharse de nosotros, cuando parece obvio que tendríamos que haber ayudado al que nos pidió algo pero alegamos que fingía necesidad, muchos cuestionan al que pudo ser donante y no lo fue. Sabemos bien lo difícil que es juzgar a los demás, pero si no lo hacemos, no podemos relacionarnos con los demás.

      El problema principal de las políticas públicas que directa o indirectamente afectan a los pobres (condición en que se puede nacer pero también adquirir, y que se define como carencia de lo necesario para sobrevivir y por lo tanto susceptible de medirse de mil maneras distintas) es la ignorancia de los varios factores que condicionan su eficacia. En los últimos 50 años mucho se ha investigado sobre estas condiciones pero poco se ha podido concluir sobre lo que sí es eficaz como complemento del crecimiento de la economía global aunque bastante sobre lo que no es eficaz.

    • EB dice:

      Un punto adicional. Más allá de la poca o ninguna eficacia de la gran mayoría de las intervenciones de los gobiernos para reducir la pobreza a través de la redistribución de ingreso, hoy esta redistribución es alta y se justifica en la urgencia de esa reducción. Bien sabemos, sin embargo, que los políticos y todos los que participan en los mecanismos de intermediación de impuestos –incluyendo funcionarios públicos y también funcionarios de ONGs– gustan fingir compasión por los pobres siempre que se trate de redistribuir ingresos de los demás, de los que pagan impuestos por su trabajo, y para que no quepa duda gustan también de acusar a los demás de codiciosos y materialistas. Quienes hemos tenido una larga experiencia en la ayuda internacional –siempre sujeta a alguna condicionalidad– podemos dar testimonio de esa perversión.

  3. EB dice:

    Ya se escuchan los gritos de los griegos. No están cumpliendo con la condicionalidad de los créditos y las donaciones recibidas. Pronto aparecerán los payasos falsos unidos en coro clamando por el perdón de la deuda. ¿Por qué habría que regalarle algo a los griegos sin condicionalidad alguna? Esos payasos pedirán que los demás regalen a los griegos, no que ellos regalen algo a los griegos. ¿Por qué a los griegos sí y a otros no?

  4. EB dice:

    Recién leo esta columna

    http://elpais.com/elpais/2016/04/29/opinion/1461927134_154585.html

    donde la autora cuenta que muchas ONGs reciben una parte muy menor (0,7%) del impuesto a la renta para sus actividades solidarias (la Iglesia Católica también recibe fondos por un supuesto interés social). En varios países, las ONGs son intermediarias de fondos públicos (sea por asignación de parte del impuesto o por deducción de la base del impuesto) y uno se pregunta si ha habido algún análisis serio de la eficacia de esta intermediación. Este análisis tendría que valorar los costos de la intermediación –incluyendo pagos por servicios no prestados, o pagos excesivos en relación a los precios de mercado– e identificar si los beneficiarios cumplen con los requisitos personales y la condicionalidad que justifican el gasto público. Agradeceré referencias a ese tipo de análisis.

  5. Jordi dice:

    Lo único que encuentro realmente sorprendente es la poca literatura que parecen haber leído sobre recompensas y motivación muchos de los diseñadores de programas. Hay efectos que, por conocidos, ya son previsibles y que últimamente incluso tienen portavoces que escriben populares best-sellers.

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