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Este no es un post sobre el parlamentarismo español (III)

18 Ene, 2016 - - @politikon_es

En el primer artículo de esta serie hablamos del dilema estratégico de los gobiernos de coalición: los partidos deben gobernar juntos y responsabilizarse conjuntamente de esa gestión, pero concurrir a las elecciones de forma separada. Como vimos, existen muchos mecanismos por los que este dilema puede traducirse aunque no habláramos de España en problemas de cooperación que lleven a la inacción, la obstrucción entre los socios de gobiernos, la inestabilidad parlamentaria o los sesgos deficitarios de los gobiernos.

Sin embargo, también dijimos que en la práctica, muchos países no son Italia y tienen gobiernos multipartidistas que consiguen gobernar de forma estable y no caer en un deficit desorbitado. En este artículo hablaremos de algunos arreglos institucionales que facilitan una solución.

Vigilar y castigar

El lector recordará que hablábamos del problema de la redacción de legislación. Decíamos que los borradores eran redactados por los gabinetes de una ministra y que los socios de una coalición, cuando una medida les era presentada, se enfrentaban al dilema de si el ministro estaría actuando de forma fiel a los intereses de la coalición o no. A falta de los medios personales y materiales de un ministerio, los socios de gobierno tiene que hacer una estimación de si pueden obtener algo mejor oponiéndose a la medida. La consecuencia es que, cuanto mayor sea esta asimetría de información, mayor es el incentivo del ministro para proponer una medida que le beneficie a él y, posiblemente, mayor el incentivo de la otra parte del gobierno para hacer caer el gobierno.

Martin y Vanberg (CUP 2011) sugieren varios mecanismos para superar este problema. En primer lugar, es posible nombrar __ministras y secretarios de Estado que sean de colores distintos__. Esta bicefalia tiene el potencial de agudizar los problemas de toma de posición y sabotaje mutuo entre partidos que sean rivales en las elecciones, pero al menos atenuaría el problema interno de asimetría de información.

Por otro lado, la contribución del libro de Martin y Vanberg que es aquí dónde las instituciones parlamentarias pueden jugar un papel. Posiblemente, el ministro de sanidad pueda decir poco sobre si la reforma propuesta por la ministra de economía es o no factible; sin embargo, el parlamento tiene comisiones temáticas con representación de todos los partidos y las diputadas pueden especializarse en temas concretos. Para que esto sea posible, es necesario que los diputados tengan una buena comprensión de los temas de fondo y un equipo de asistentes que les ayuden a llevar a cabo estas tareas.

Mark Hallerberg y sus coautores (2004, 2010) han explorado el problema de las instituciones presupuestarias. Su conclusión es que los gobiernos multipartidistas no conducen necesariamente a una gestión fiscal más deficitaria si está acompañados de instituciones que faciliten que los objetivos de deficit se pongan en el acuerdo de coalición y estos se cumplan. En algunos países, el acuerdo de coalición tiene fuerza de ley. En Holanda existen instituciones independientes -el banco central, el consejo económico y social etc- que producen dictámenes independientes. En otros, las comisiones de presupuestos del congreso tienen medios para evaluar el cumplimiento del acuerdo.

En todos estos casos, existen instituciones que permiten reducir la asimetría de información y exponer el comportamiento oportunista a los votantes para que pase factura electoral. Se puede pensar que en aquellos países dónde los diputados tengan un perfil relativamente técnico y conocimiento de los temas de fondo y dónde existan instituciones que permitan vigilar el cumplimiento del acuerdo de coalición y hacer pagar a quien lo incumpla serán aquellos en la fragmentación política tendrá consecuencias menos negativas, pero recuerden que este no es un artículo sobre España.

Cooperar hoy para gobernar mañana

Como el lector debe estar harto de escuchar a estas alturas, lo que dificulta la cooperación dentro de una coalición es la expectativa de concurrir de forma conjunta a las elecciones. Sin embargo, si dos partidos tienen también la expectativa de volver a gobernar juntos después de las elecciones, parece sensato esperar que esto los inducirá a cooperar.

Por un lado, si dos partidos se sabotean, esto hará que en el futuro desconfíen el uno del otro y sean más reacios a pactar. Por otro, si dos partidos son llevados a pactar de forma frecuente, es probable que empiecen a actuar en mayor medida como un mismo partido político, es decir, que perciban que sus suertes electorales están unidas.

A través de este mecanismo, la cooperación será tanto más difícil y los efectos de la fragmentación tanto más perjudiciales, cuanto menor sea la estabilidad del sistema de partidos. Aunque éste no sea un artículo sobre España si dos partidos no han cooperado nunca en el pasado y no tienen perspectiva de hacerlo en el futuro, por ejemplo porque uno de los miembros de una coalición piensa que su socio de gobierno hoy está en caída libre y podría desaparecer porque el sistema electoral fomenta alguna forma de bipartidismo, entonces tiene mucho más sentido no cooperar, al menos hasta que se aclare cuál es el nuevo status quo.

Pacta con quien no compites

Adelantábamos al principio que la paradoja de un gobierno de coalición es que dos partidos tienen incentivos para gobernar juntos cuando tienen un programa que puedan desarrollar en común. Pero al mismo tiempo, tener ideas en común significa competir por los mismos electores, lo que hace la cooperación dentro de la coalición más difícil. Un partido socialdemócrata no tiene muchas medidas en común con un partido conservador -pero tiene demasiada rivalidad con otro partido de izquierdas. Pero ¿qué ocurre si fuera posible pactar con quien un partido con el que se comparten ideas y programa pero que no es un competidor directo en las elecciones?

Los estudiantes de organización industrial aprenden rápido que una forma de escapar a los problemas de la rivalidad entre oferentes es la diferenciación del producto y el desarrollo de una base de clientes leal a través del marketing. En la competencia electoral, los partidos tienen los mismos incentivos para desarrollar mecanismos que hagan leales a los votantes.

Los votantes tienden a desarrollar lealtades hacia el partido al que votan. Ya sea a través de la ideología que los lleva a identificarse con unas siglas, o simplemente de un intento de racionalizar las decisiones de voto pasadas, los electores tendemos a a votar de una forma que escapa a la pura racionalidad instrumental.

Del mismo modo los partidos intentarán buscar un nicho ideológico que no esté ocupado. Dado que este post no trata de España no hablaremos del eje izquierda-derecha/nacional que existe en el sistema de partidos catalán; citaremos en cambio el ejemplo de Holanda, dónde los partidos están situados en diversos ejes: izquierda-derecha, católico-protestante, etc. Cuando la competencia política es multidimensional es posible superar el dilema estratégico del gobierno de coalición pactando con un partido que está situado cerca en una dimensión (por ejemplo, con otro partido de izquierdas) pero suficientemente alejado en otra (católico-protestante) para que no resulte arriesgado cooperar y desarrollar un problema común de izquierdas.

Tanto la multidimensionalidad de la competencia, como la identificación de partido son mecanismos que limitan la competencia electoral entre partidos y ayudan a superar el dilema estratégico de los gobiernos de coalición. Por el contrario, tiene sentido pensar que cuantos más votantes potenciales compartan dos partidos, más complicada será la cooperación.

El misterio de la cooperación, revisitado

En el primer artículo de esta serie planteamos una paradoja: lo que llamamos el dilema estratégico de los gobiernos de coalición sugería que, bien por ser demasiado distintos (y no tener nada que desarrollar en común), bien por parecerse demasiado (y competir por los mismos votantes), la baraja siempre está trucada contra los gobiernos de coalición: estos son más inestables y suelen dar una gestión fiscal más pobre. Y, sin embargo, los gobiernos de coalición existen, y en ocasiones no tienen nada que envidiar en funcionalidad a los gobiernos monocolores. ¿Como es esto posible?

En este texto hemos intentado dar respuesta a esta pregunta. Para superar la tensión estratégica que penetra los gobiernos de coalición, es bueno que existan arreglos institucionales que permitan vigilar un acuerdo y sancionar su incumplimiento; que los partidos tengan una historia de cooperación pasada y perspectiva de volver a formar coalición en el futuro; o que estén suficientemente diferenciados entre sí como para que solo se perciban como una amenaza limitada. Si pensamos en un escenario con cuatro partidos, sin un pasado de cooperación conjunta, con la expectativa de que como consecuencia del sistema electoral probablemente no haya espacio para los cuatro y al menos uno deba desaparecer, dónde los parlamentarios tienen poca experiencia técnica y un perfil preeminentemente político y sin una tradición de instituciones que faciliten el compromiso y la sanción de los pactos, entonces, aunque este post no trate sobre España, parece legítimo dudar de la estabilidad y la eficacia de un gobierno de coalición.