Política

Este no es un artículo sobre el parlamentarismo español (I)

29 Dic, 2015 - - @politikon_es

Los gobiernos de coalición en las democracias parlamentarias se asocian con frecuencia en el imaginario público a la inestabilidad, la ingobernabilidad y las crisis de gobierno. A falta de mayorías estables, suele decirse, el mecanismo de representatividad en las políticas públicas y rendición de cuentas de la democracia se rompe.

En este post explicaré una de las fuerzas que juegan contra la formación y sostenibilidad a lo largo del tiempo de gobiernos multipartidistas -y, en los post sucesivos, qué tipo de arreglos institucionales los hacen posibles. Naturalmente, al igual que el famoso cuadro de René Magritte no dibuja una pipa, este artículo no trata de España.

El dilema estratégico de los gobiernos de coalición

Una coalición de gobierno es un acuerdo entre varios partidos para gobernar juntos y por tanto mientras que los partidos deben cooperar para gobernar y presentarse ante un electorado por una responsabilidad de gobierno conjunta, los partidos compiten ante el mismo electorado de forma separada.

Esta observación simple permite entender muchas cosas sobre los problemas que generan los gobiernos de coalición. Si dos partidos están ideológicamente muy separados, entonces es probable que el margen para lograr un acuerdo de gobierno muy pequeño. Por el contrario, cuando dos partidos tienen mucho en común, lograr un acuerdo será más sencillo, pero es probable que compitan por los mismos votantes. Esta fuerza es lo que llamaremos el dilema estratégico de los gobiernos de coalición. La cooperación dentro de un gobierno de coalición está amenazada bien porque los intereses que representan los miembros de los partidos son distintos, en cuyo caso cada partido intentará empujar las políticas hacia los intereses de sus representados, bien porque son parecidos, porque cada partido tiene incentivos para intentar atribuirse el mérito de las medidas populares y echarle la culpa de las impopulares a los socios. Ilustraré este tipo de problemas de conflicto de intereses con dos ejemplos que corresponden a las dimensiones más importantes de la actividad de gobierno: la legislación y la política fiscal. De nuevo, no es necesario que diga que estos conflictos de intereses no tratan de España.

Redacción de leyes: dilemas de la delegación y tomas de posición

En las democracias parlamentarias los borradores de leyes suelen venir del gobierno. Redactar leyes es un proceso costoso, que requiere una expertise legal, técnica y de comprensión de los costes y beneficios de la que en general solo tiene el ministerio que ha redactado ley.

Esto presenta lo que en ciencia política se llama un problema de delegación (Martin y Vanberg (CUP 2011)). Distintos miembros de un gobierno de coalición tienen distintas preferencias sobre el tipo de ley que les gustaría aprobar. Pero al mismo tiempo, el reparto de carteras en el consejo de ministros lleva aparejada una división del trabajo que implica que solo el ministro que redacta la ley -y su ministerio- tiene una comprensión adecuada del problema. Por tanto, a la hora de decidir si se opone o si acepta la ley tal y como está redactada, el socio de un gobierno de coalición que no ha participado en la redacción de borrados debe considerar si la apoya o, si por el contrario, existe en el menú de opciones una formulación más cercana a sus intereses que pueda negociar. Sería posible que un modelo de gran coalición como el de Alemania -ya que este artículo no trata de España -, los socialdemócratas decidieran rectificar su posición respecto a una ley de salud pública propuesta por un ministro conservador e impugnarla en el parlamento.

Incluso cuando el socio de gobierno tenga una buena comprensión de lo que está y no está en el menú de opciones y sepa que la redacción de la ley se acerca lo suficiente a lo que él haría si tuviera que redactar la ley, es posible que encuentre ventajoso oponerse a ellas de cara a la galería si el electorado no tiene la misma comprensión. Cuando los electores están comparativamente desinformados, la competencia electoral que existe entre los miembros de una coalición puede incitar a que los que no redacten tomen posición contra la ley pretendiendo que una formulación distinta es posible. Es posible que en una coalición de izquierdas – recuerden que este artículo no trata de España – el socio minoritario sabotee una ley, aún cuando sospeche que ésta es la única factible por no ser suficientemente de izquierdas para evitar soportar el coste electoral de la misma.

La política fiscal: Ganancias individuales, deficit comunes

Existe cierto consenso en la literatura sobre economía política (véase JES 2011 Eslava para una revisión de la literatura) en que un efecto pernicioso de la fragmentación política es el efecto negativo que tiene (potencialmente, y a falta de mecanismos correctores) sobre la política fiscal.

Una cara del problema es una versión del apartado anterior: las consolidaciones fiscales suelen ser impopulares y el gasto y las rebajas de impuestos electoralmente rentables. Para los miembros de una coalición de gobierno es por tanto ventajoso políticamente plantear medidas de expansión u oponerse a medidas restrictivas aún a sabiendas de son la única alternativa para ganar los beneficios de la toma de posición. Dado que este artículo no trata de España, podemos pensar en los distintos episodios de cohabitación (en los que el ejecutivo y la presidencia tienen distinto color político) en la quinta república francesa, cuando el presidente Mitterrand hacía declaraciones públicas apoyando a los huelguistas contra los recortes sociales de su primer ministro conservador, al tiempo que alentaba al electorado a darle una mayoría para poder gobernar de otro modo.

Otra cara del problema de coordinación tiene que ver “la tragedia de los comunes”. Cada unidad de gasto se traduce bien en un mayor déficit público o en una mayor presión fiscal. Es posible que todos los miembros de una coalición tengan deseen un nivel de presión fiscal y deficit determinado. Desde el punto de vista del gasto, cada miembro de una coalición puede atribuirse el mérito de gastar más, en programas que le generen réditos políticos a ella personalmente, mientras que el efecto sobre los impuestos o el deficit es compartido y se diluye entre los miembros de la coalición. A la hora de concurrir a las elecciones, un partido puede simultáneamente atribuirse el mérito de gastar más en sus servicios públicos, al tiempo que culpa al socio que ostenta la cartera de hacienda de gestionar mal los recursos públicos o a miembros de otros departamentos de despilfarro.

Finalmente, otro ejemplo de problema de acción colectiva tiene que ver con la pregunta que se plantearon en 1991, Alesina y Drazen (1991): ¿Por qué se retrasan las estabilizaciones?. Los dos economista imaginaron un escenario con dos actores -por ejemplo, un partido conservador y otro socialdemócrata- que estuvieran de acuerdo en la necesidad de cuadrar el presupuesto, pero no en qué partida recortar – por ejemplo, el seguro de desempleo o las pensiones, aunque recuerden que este artículo no trata de España. Para sacar un resultado más acorde a sus intereses ambos partidos querrían pretender que no están dispuestos a ceder y a echar abajo el gobierno. Como ambos actores actúan de farol y saben que su socio está actuando de farol, así que la negociación se prolongaría hasta que llegaran al borde del abismo. Esta dinámica de “guerra de desgaste” se pudo ver, por ejemplo, cuando republicanos y demócratas debían llegar a un acuerdo fiscal para compensar la caducidad de las rebajas de impuestos de Bush.

El misterio de la cooperación

Un gobierno de coalición se distingue por un dilema estratégico: los réditos y costes de la acción de gobierno son compartidos, pero incluye partidos que tienen conflictos de intereses ya que concurren conjuntamente a las elecciones. Los miembros deben cooperar para que la acción de gobierno sea efectiva, pero al mismo tiempo manifestar su voluntad de obstruirla si sus intereses no son tomados en cuenta para defender su posición electoral.

Ante este escenario, parece difícil entender cómo, en la práctica, muchos países del mundo funcionan habitualmente con escenarios multipartidistas sin que su política fiscal se dispare o la acción de su gobierno se paralice. En los próximos artículos veremos precisamente esto.