Política

Arreglando el problema equivocado

13 Nov, 2015 - - @egocrata

Hace unos días Ciudadanos presentó en Cádiz, con la fanfarria de las grandes ocasiones, su batería de reformas institucionales para la próxima legislatura. Como es habitual para el partido, el punto de partida es la regeneración de las instituciones, un término que suena bien pero no tiene demasiado contenido en sí mismo. Es una lista de propuestas larga y relativamente detallada, con algunas buenas ideas. Otras, por desgracia, parten de un diagnóstico erróneo sobre el origen de los problemas de gobierno en España, y erran en la solución. No voy a hablar de la ley electoral (al pobre Pablo me lo vais a matar a disgustos con el sistema alemán) ni con algunos aspectos del sistema judicial (donde no tengo una opinión formada); me centraré en el tema de moda estos días, la cuestión territorial.

El punto de partida de Ciudadanos es que el problema del estado autonómico es su falta de claridad. La constitución de 1978 es en general un documento notoriamente claro y bien diseñado, siguiendo en gran medida los principios de la ley fundamental de Bonn en cuestiones como relaciones entre ejecutivo y legislativo, mociones de censura o funcionamiento del tribunal constitucional. La excepción a esta relativa elegancia es, por supuesto, el título octavo y todo lo relacionado con la organización territorial. En este capítulo los autores decidieron que no tenían la más remota idea sobre qué aspecto debía tener el sistema autonómico a largo plazo, así que dejaron un articulado ambiguo, vago y más o menos abierto para que legisladores futuros hicieran lo que les pareciera más conveniente.

lo  que ha acabado sucediendo es un estado autonómico construido a golpe de mayorías electorales transitorias; un sistema evolucionado más que diseñado. Aunque el andamiaje básico de la descentralización en España es bastante común (doble lista, primacía federal, una cláusula residual un poco extraña y estatutos dentro del bloque constitucional), el galimatías resultante de haber construido el edificio a gritos no hace favores a nadie.

Ciudadanos, de forma loable, propone una serie de reformas legales y constitucionales para «limpiar» el sistema. Con todo el territorio del país formando parte de una autonomía, no tiene sentido tener un montón de artículos detallando el proceso de creación de una nueva comunidad autónoma*. El sistema de distribución de competencias está disperso entre varias leyes de transferencia vía el artículo 150, la lista dentro de cada uno de los 17 estatutos y un par de artículos enormes en la misma constitución. Simplificar el sistema (y añadir una cláusula residual «real» que da las competencias a las autonomías) reducirá los dolores de cabeza de los estudiantes de constitucional, y hará el sistema más comprensible. El sistema de financiación actual es un cúmulo de fondos, cuotas, cesiones y transferencias incomprensible, donde ninguna comunidad sabe cuánto va a recibir y ni su capacidad recaudatoria antes que el ministro de hacienda le lleve su nuevo impuesto al constitucional. Definir una cartera mínima de servicios y dar a la comunidades la responsabilidad de recaudar si quieren ir más allá es una reforma obvia.

La cuestión es, sin embargo, que el origen de los problemas territoriales en España estos días (léase Cataluña) no son por falta de claridad, sino de confianza. Aunque la opacidad del sistema autonómico es real y los arreglos listados arriba son bienvenidos, las tensiones no surgen porque la Generalitat no esté del todo segura sobre qué iba incluido en la ley orgánica que les transfirió la administración de justicia. La preocupación de los políticos catalanes no es saber qué pueden hacer, sino que el gobierno central les puede cambiar las reglas de juego a medio camino, sin que ellos puedan hacer nada para evitarlo.

Pongamos por ejemplo las competencias en prisiones, sanidad o justicia antes de la reforma del estatuto del 2006. Las tres fueron transferidas a la Generalitat mediante ley orgánica (prisiones y sanidad bajo González, justicia con Aznar) mediante ley orgánica. Aunque la administración catalana podía ejercerlas, hubiera bastado otra ley orgánica en sentido contrario aprobaba en Madrid para rescindirlas. Uno de los motivos por el que el estatuto del 2006 es tan horrendamente largo (223 artículos) es porque la única forma de blindar competencias bajo el sistema actual es listarlas en el mismo estatuto, abriendo la puerta al festival de contradicciones que acabó siendo ese texto. Los pobres jueces del constitucional tuvieron que desentrañar qué sucedía si una competencia en que había sido del estado (transferida vía el 150) aparecía en un estatuto (protegiéndola vía el 149.3) cuando nadie había definido hasta donde llegaba eso de ser exclusiva. El resultado fue una sentencia que no hizo feliz a nadie y que fue vista como un acuerdo roto por el gobierno central.

Más que claridad, lo que el sistema autonómico necesita es reformas que lo protejan del sistema político. Ahora mismo las autonomías temen, con razón, que el gobierno central puede cambiar el sistema de forma unilateral, sin su participación, y que además el actor encargado de resolver las disputas entre las partes (el constitucional) está politizado de forma sistemática en su contra. Tienen razón. Ahora mismo un gobierno con mayoría absoluta puede alterar una cantidad considerable de las atribuciones y (más importante) la financiación de las autonomías de forma unilateral, y estas no pueden hacer nada para evitarlo. En cuestiones donde las comunidades tienen en teoría competencia exclusiva (y «blindada» estatutariamente) el gobierno puede además extralimitarse sin demasiada dificultad impugnando leyes (en un sistema donde esto las suspende de forma automática) y tiene un peso enorme en designar qué jueces estarán en el tribunal encargado de decidir si se ha pasado de frenada.

El paquete de reformas de Ciudadanos, todo sea dicho, incluye una reforma del tribunal constitucional que haría que cuatro de sus jueces fueran escogidos casi directamente por las comunidades autónomas. Si queremos realmente crear un sistema que dé garantías a catalanes y vascos de que el gobierno no va a cambiar las cosas unilateralmente, es necesario ir más allá, creando mecanismos de blindaje competencial explícitos, delimitando el alcance de las leyes de bases y haciendo del «senado» (o el consejo de presidentes de comunidades autónomas, si se aplica la reforma que proponen) tenga voz, voto y capacidad de bloqueo en temas de descentralización, no sólo segunda lectura.

Si os fijáis, no estoy hablando de dar más competencias a las autonomías, sino en definir la relación entre niveles de gobierno bajo la idea de que hablamos de un acuerdo o pacto entre varias partes, no una estructura jerárquica. El federalismo (porque sí, esta es la idea) no es ceder más poder a las regiones, naciones, comunidades o cantones; es establecer un sistema de garantías para que las disputas entre gobiernos se base en la lectura de la ley, no de quién haya ganado las elecciones. Es una estructura basada en el respeto entre las partes, limitando el poder de los políticos para imponer decisiones unilateralmente. El gobierno central acepta atarse las manos y no imponer sus decisiones sobre las regiones/estados, y estas a su vez aceptan no gastar lo que no tienen ni interferir en materias reservadas al gobierno federal.

Es un cambio sutil, pero la base de cualquier reforma viable del sistema autonómico debe ser esta. Si el andamiaje es lo suficiente sólido, y el sistema de financiación se construye partiendo de la idea de quien hace el gasto es quien debe recaudar, el resto del sistema (competencias, y demás) es mucho más sencillo de arreglar.

Por supuesto, una reforma en este sentido no haría que todos los independentistas se dieran por satisfechos y volvieran a casa. Hay un porcentaje significativo de catalanes que quiere largarse y punto, y no hay oferta federal que valga para hacer que cambien de opinión. Mi impresión es que, si se hace bien, un acuerdo en esta dirección sí convencería a muchos secesionistas que quedarse en España no es mala idea.

Además, haría que el sistema autonómico para toda España funcionara bastante mejor, y sin tener que gastar dinero**.  Hacerlo vale la pena.

*: el artículo 144 está escrito de manera que España pueda reintegrar Gibraltar (o Portugal) como comunidad autónoma. Quizás ese lo podemos dejar.
**: el único coste será para las comunidades que están ofreciendo servicios por encima del paquete básico y que ahora deberán recaudar impuestos para poder pagarlo, claro. El debate sobre qué debe incluir la cartera de mínimos será divertido.