Por aquí a menudo hablamos sobre la necesidad de crear agencias y reguladores independientes, y sobre como su existencia es a menudo clave para garantizar que la administración cumpla con su cometido sin interferencias políticas.  Lo que no comentamos demasiado es como estas agencias independientes se comportan una vez establecidas, y sus a menudo contenciosas relaciones con los legisladores que las han creado. Estos días, en el trabajo, me encontré con un ejemplo casi de libro sobre estas discusiones.

En Connecticut, como es habitual en Estados Unidos, las universidades públicas estatales son supervisadas por una agencia independiente. En este caso, es la pomposamente llamada Board of Regents (consejo de regentes, o BoR), creada hace unos años combinando el galimatías regulatorio precedente. La BoR empezó mal, con una bonita polémica sobre subidas de sueldo escandalosas, pero ahora se dedica a repartir presupuestos, coordinar la educación superior e implementar las reformas que los legisladores les piden.

Por motivos que no vienen al caso, donde trabajo llevamos varios años primero impulsando y después  siguiendo la implementación de una reforma en especial sobre los curso de refuerzo que los estudiantes universitarios deben completar si no cumplen con un nivel mínimo de matemáticas y lengua inglesa. La ley inicialmente aprobada por la Asamblea General era bastante chapucera*, generando una cantidad considerable de rechazo entre el personal docente. Los legisladores, siguiendo la tradición legislativa local, escribieron un texto muy abierto, simplemente estableciendo límites y objetivos muy generales y dejando que la BoR decidiera como ponerlo en práctica. También como es tradición, la BoR hizo lo que toda agencia independiente siempre hace: leer la ley, pedir dinero para implementarla, e intentar gastar el dinero como cree que más le conviene. En el caso de esta ley en especial, la BoR dedicó la mayoría del presupuesto a unos estudiantes y no otros, asignó los programas a unas universidades sobre otras, y en general respetó la letra de la ley, pero interpretándola a su manera.

La verdad, no nos gustaba demasiado, así que escribimos un informe ligeramente irritado sobre las prioridades de gasto de la BoR, y nos dedicamos a repartirlo entre legisladores. Supongo que mis peroratas sobre educación superior fueron medio escuchadas, ya que los legisladores decidieron que en los presupuestos la BoR no iba a recibir dinero para «remedial education» de forma genérica, sino que escribieron de forma explícita donde debía ir una parte significativa del dinero. Las universidades reaccionaron con alegría al ver los diez millones de dólares adicionales de presupuesto, sólo para fruncir el ceño cuando se dieron cuenta que algún gracioso había convencido a sus supervisores que este debía ser dedicado a algo que no les producía especial entusiasmo.

Estos últimos días nos hemos estado reuniendo tanto con la BoR como con los legisladores del comité de educación superior para preparar la temporada legislativa del año que viene (en Connecticut dura cinco meses; una sesión larga, comparada con Utah o Texas). En la BoR nos dijeron que este año van a buscar mantener o aumentar un poco la asignación que reciben para esta reforma, pero que van a intentar que esta vez incluya menos instrucciones sobre cómo gastar el dinero. A fin de cuentas ellos son los que saben cómo funciona el sistema, interactúan con los estudiantes a diario y entienden las necesidades de la población que deben servir. Cuando mencionamos a los legisladores este comentario, soltaron una carcajada. Sí, la BoR interactúa con los estudiantes todos los días, pero cada vez que les dejamos gastar el presupuesto como quieren dedican todo el dinero a ayudar a quien no lo necesita, ya que es más fácil para ellos conseguir que se saquen la carrera, y necesitan menos becas en el camino. Si no se les recuerda de vez en cuando cuál es su misión a base de decirles dónde pueden gastar el dinero acabaríamos con un sistema universitario completamente disfuncional.

Lo que estaba escuchando en esas dos reuniones era una relación principal-agente casi de libro: los legisladores, como principal, establecen las prioridades de la Board of Regents, que intenta llevarlas a la práctica según sus propios criterios. En la mayoría de casos este criterio es el mismo que el del legislador: tener universidades de primera clase, (relativamente) baratas, solventes y que dan una formación completa a sus alumnos. En otros, sin embargo, tienen prioridades ligeramente distintas, y se dedican o bien a hacer lo mínimo posible, fingir preocupación, quejarse que si no les dan más dinero no pueden hacerlo o a respetar la letra pero no el espíritu de la legislación que les ha caído encima. Los políticos tienen que pasarse el día revisando los informes de ejecución presupuestaria de la BoR, evaluando si los lamentos de no tener suficiente dinero son justificados y vigilando que las universidades hacen lo que deben. Nosotros somos los que estamos en el fondo escribiendo informes y quejándonos que nadie piensa en los niños.

¿Es esta clase de tensiones algo a evitar? Partiendo de que son básicamente inevitables, creo que no. Una agencia independiente realmente sabe más que los legisladores sobre el tema en el que trabaja. También tiene, casi siempre, intereses parecidos a los políticos que la han creado, si el diseño institucional de la agencia se ha hecho correctamente. Aún así, los políticos deben desconfiar siempre de sus funcionarios y reguladores independientes, y vigilar constantemente cómo están utilizando el dinero. La interacción entre unos y otros acostumbra a generar un debate sano sobre los efectos de las políticas públicas que están ejecutando, y permite que los implicados (y ONGs que pasaban por ahí) participen en el proceso.

Obviamente, esta relación no es siempre sana y saludable. Los políticos a veces querrán politizar la agencia para satisfacer sus amigotes, y las agencias a veces ocultarán información a sus supervisores, cuando no se dedicarán a sabotearles abiertamente. En cierto sentido, las relaciones principal-agente son parecidas a las familias felices de Tolstoi; todas las relaciones principal-agente fructíferas se parecen, mientras que las disfuncionales siempre son distintas a su manera. A mí, al menos, me dan trabajo.

*: que la ley fuera chapucera no tiene nada que ver con el hecho que un legislador leyera uno de nuestros informes y entendiera mal sus conclusiones. Para nada.