Política

Las raíces institucionales de nuestra crisis

2 Sep, 2014 - - @jorgegalindo

El politólogo español Ignacio Sánchez-Cuenca publicó a principios de año La impotencia democrática en la Editorial Catarata, una afilada reflexión sobre la crisis en la que nos vemos envueltos desde 2008, sus raíces y su posible evolución. Tras leer el libro con atención e interés a principios del verano no me he podido resistir a compartir unas cuantas notas que, sin pretensiones de reseña exhaustiva ni mucho menos de respuesta completa, quizás puedan animar el debate.

El argumento central de Sánchez-Cuenca parte de una premisa, a mi entender, clara: la crisis política e institucional que atraviesa España tiene orígenes económicos. Por un lado, las desiguales consecuencias de la crisis de deuda, que no ha afectado por igual a todos los países ni a todos los ciudadanos dentro de aquellas naciones que más han sufrido. La globalización económica y particularmente la integración europea han venido reduciendo el margen de maniobra de los países para poder responder a estas crisis, por ejemplo devaluando su moneda. Las competencias habrían sido transferidas a entidades no sujetas a control democrático. En una frase, la deslegitimación de políticos, partidos e instituciones en España tendrían su base principal en la incapacidad de los gobiernos para responder a las negativas y desiguales consecuencias económicas de la crisis. El autor descarta por tanto otros factores tales como la organización territorial, el sistema electoral, o la idiosincrasia cultural española. Las reformas institucionales no son condición necesaria para superar la crisis, nos dice Sánchez-Cuenca: la regeneración democrática no va a salvar a los políticos de la quema. Ni la tecnocracia ni el populismo de democracia asamblearia son soluciones que se adapten al problema enunciado (p. 81-83). Se trata, en cambio, de atender a la desigualdad existente y el asimétrico impacto de la crisis. El reparto de costes de la crisis no está resultando equitativo, y es lógicamente percibido como injusto. Este hecho incrementa la deslegitimación del sistema político existente, quien no parece ser capaz de responder a los retos que se le plantean.

A primera vista resulta difícil estar en desacuerdo con esta visión: la crisis tuvo un punto de partida económico y requiere de soluciones en forma de política económica. Sin embargo, me da la impresión de que se trata de un diagnóstico un tanto incompleto de cómo hemos llegado hasta aquí. Al fin y al cabo, supongo que cabe preguntarse por qué las soluciones económicas necesarias no están siendo implantadas, o por qué no dispusimos de una estructura de política económica más sólida antes de que nos viésemos sorprendidos por el vendaval financiero. El principio de la respuesta a esta pregunta está en Bruselas. Y en Frankfurt.

La Unión Europea y su inoperancia ante la crisis

Sánchez-Cuenca desarrolla una acertada evaluación del fallo institucional que supone el esquema europeo actual, en el cual la unión monetaria sin unión fiscal produjo resultados extremadamente procíclicos de la política del BCE para ciertos países periféricos. Imponer una tasa de interés idéntica para regiones con niveles de inflación distintos favoreció flujos de capital del centro a la periferia, generando burbujas de crédito y desequilibrios enormes en las balanzas de estos países que acabaron por explotar en 2008 cuando el sistema financiero (casi) se vino abajo tras la implosión de Lehman Brothers. Y tuvimos que empezar a pagar lo que debíamos. Sin embargo, existe, creo, una contradicción importante en el razonamiento del autor. En el texto se considera a ratos a las instituciones como el BCE o la Comisión como externas, «ajenas a los países»: serían nuestra atadura de manos y pies que nos ha impedido responder correctamente a la crisis. Sin embargo, en otras partes del libro las instituciones europeas están «claramente sesgadas a favor de los países acreedores» (p. 54). Pero después se habla de «el empobrecimiento impuesto por la Comisión y el BCE a los países con mayores niveles de deuda privada» para referirse a la política de austeridad decidida. La Comisión y el BCE no existen en el vacío. Tampoco son los instrumentos exclusivos de Alemania (y ambas cosas son contradictorias entre sí, por cierto). Ambas instituciones responden a una decisión negociada entre todos los países que integramos el proyecto europeo. Dicha decisión estuvo precedida por un debate interno en cada país sobre si formar o no formar parte de dicha empresa, y en qué términos hacerlo. En España se decidió ir adelante por abrumadora mayoría, y por abrumadora mayoría se valoró positivamente la UE durante muchos años.

La globalización, y más concretamente la integración europea, trajeron a España el mayor periodo de prosperidad conocido por el país en mucho tiempo. Un periodo durante el que, por cierto, las desigualdades se redujeron en lugar de aumentar. Es bien cierto que ahora nos damos cuenta de los fallos cometidos en el proceso. Pero solo volvemos a estar en la casilla de salida, en la cual los países tenemos que debatir internamente y con las otras naciones de nuestro entorno hacia dónde queremos llevar este proyecto, habida cuenta de que el fallo cometido no parece dejarnos avanzar mucho más allá. Esta es una discusión (política, claro está) que tendremos que enfrentar. Pero hemos de hacerlo siendo conscientes de que igual que pudimos construir la UE y la Unión Monetaria, podemos hacer o deshacer el futuro.

No estamos atados de pies y manos para formar coaliciones de países, o transnacionales, a favor de determinadas reformas en el proyecto europeo. La Comisión Europea es en gran medida una ejecutora de las decisiones intergubernamentales tomadas en el Consejo por parte de Jefes de Gobierno electos, e incluso sus miembros cumplen una cuota de representatividad con respecto a los estados miembros. Ni siquiera el BCE está libre de la influencia de los países. Otra cosa es que muchos de nuestros gobernantes hayan decidido presentar la situación de España así para evitarse el coste de explicar a la ciudadanía que nos endeudamos y que ahora tenemos que pagar. O para evitarse el riesgo de tener que ir a Bruselas a negociar por una unión fiscal o una reforma de los tratados en cualquier otro aspecto. Pero esto no es inherente al sistema. Ni siquiera el hecho de que no haya una democracia europea de primer orden (unas elecciones transnacionales explícitas que resulten en un Ejecutivo no dependiente del poder de veto de los Jefes de Estado y de Gobierno) es monolítico. Si no nos gusta, si no nos parece lo suficientemente «democrático», se puede cambiar. De hecho, en los últimos comicios europeos se ha dado un paso en ese sentido proponiendo que el cabeza de la lista más votada al Parlamento se quede con el asiento de Presidente de la Comisión. Pero cuando los partidos europeos han intentado consolidar el avance, algunas facciones nacionales (entre ellas el PSOE) se han rebelado precisamente para contentar a sus votantes patrios. Con el apoyo, por cierto, de Ignacio Sánchez-Cuenca.

Austeridad y reparto nacional de costes

La aprobación del autor a la negativa de Pedro Sánchez a votar por Jean-Claude Juncker se centra en que éste favorecería aún más las políticas de austeridad reinantes en Europa, lo cual nos lleva a la segunda dimensión de la discusión, y a su relación con la primera. La lógica expuesta en el libro podría interpretarse de la siguiente manera: los gobiernos nacionales de los países deudores no pueden decidir sobre el destino de sus economías y los ajustes a realizar durante esta crisis. Esto se debe a que el diseño institucional europeo en particular y la naturaleza de la globalización económica en general limita la capacidad de maniobra de dichos gobiernos. Lo que ha hecho Pedro Sánchez, por tanto, es utilizar el espacio que le queda para lanzar un mensaje contra la política de austeridad reinante en Europa. No solo eso, sino que con ello la socialdemocracia puede poner en cuestión «las instituciones y políticas del área euro», cosa que no había venido haciendo hasta ahora. Por tanto, lo que ha hecho Sánchez es bueno para España y para su partido.

Pero si el problema es que el diseño de Europa está a medio hacer no puede entenderse cómo este movimiento va a favorecer su reforma. La política de austeridad es consecuencia de una negociación, obviamente desigual, entre acreedores y deudores en la zona Euro. Los últimos se endeudaron hasta un punto irrecuperable sin una elevada tasa de crecimiento que no está a la vista en un futuro próximo (y es este el factor principal de desconfianza con respecto a España: la preocupación de los mercados no es la deuda pública, como parece querer hacer entender el autor en su libro, sino la deuda global y la incapacidad del país de mantener un ritmo económico fuerte para poder soportar dicha deuda). Esta política tiene, a su vez, efectos asimétricos sobre la población dentro de cada país. Votar sin unidad europea contra Juncker no fue votar contra esta situación porque, en primer lugar, consolidaba la división entre países acreedores y deudores. Y esta es una negociación en la que vamos a llevar las de perder por defecto. En segundo lugar, votar contra Juncker equivalía a perder capacidad de acción en Bruselas a cambio de nada. Porque ninguna otra coalición era posible dentro del Parlamento. El pago por la pérdida es un dudoso puñado de votos en el país de uno, lo cual solo es útil si lo que se pretende en última instancia es replegarse a las propias fronteras. Si, por el contrario, desea obtener transferencias fiscales desde el norte y una acción más decisiva por parte del Banco Central Europeo, negarse a formar coaliciones factibles de gobierno parece una actitud con resultados poco prometedores.

Para cerrar este apartado es necesario reseñar que teníamos y tenemos más capacidad de maniobra de lo que pudiese parecer. En España los costes de la crisis han estado repartidos de manera muy desigual. De hecho, el nuestro es el país europeo en el que más ha crecido la desigualdad en este tiempo. El principal motor de su crecimiento no ha sido el enriquecimiento de unos pocos, como a veces da a entender el autor en su libro con datos, a mi juicio, cuestionables (como por ejemplo el número de millonarios en España). Antes al contrario, parece que nuestra desigualdad es una de pobres cada vez más pobres. Pero este resultado no era necesario, ni inevitable, ni mucho menos vino dictado por Berlín, por Bruselas, ni por Frankfurt. Los costes de la crisis podrían haberse repartido de otra manera en España, y eso era algo que nos competía a nosotros decidir. No tenemos la capacidad política de repartir beneficios y crecimiento porque en este momento no hay, pero sí podríamos haber minimizado el crecimiento de la desigualdad. De hecho, países que han sufrido ajustes iguales o más violentos que el nuestro muestran una caída de ingresos mucho menos asimétrica. Devolver la deuda y ajustarse el cinturón iba a provocar igualmente la caída, pero no determinaba necesariamente el daño a recibir por cada cual. Lo malo es que es probable que muchas de las disposiciones necesarias para que el reparto de los costes hubiese sido más equitativo tendrían que haber estado en su lugar antes de la crisis.

Cambio institucional en España

La piedra de toque de La impotencia democrática es que nuestras particularidades institucionales no causaron la crisis. Al principio afirmé que era difícil discutir tal cosa. Pero en realidad no lo es tanto si uno acerca el foco lo suficiente. Igual que cuando un huracán asola a un país la calidad de las construcciones y de los cimientos de cada edificio marca quién tendrá más probabilidades de sobrevivir, cuando es una crisis económica la que ataca el aparato institucional resistirá mejor o peor, y protegerá a ciertas porciones de la población más o menos, dependiendo de su diseño. Algunas de las particularidades del sistema español que destacamos a menudo desde Politikon son un predominio de partidos cerrados y fuertemente jerárquicos que no seleccionan precisamente a los mejores como sus líderes, una sociedad civil débil fuera de los mismos y un sistema electoral que refuerza la situación. No parece descabellado pensar que estos factores han influido en cómo España ha enfrentado esta crisis, tanto en Madrid como en Bruselas.

Para empezar, la escasa representación política de ciertas capas de la sociedad impide que éstos hayan podido demandar reformas en la estructura institucional de nuestro país (desde el Estado de Bienestar hasta la legislación laboral) que probablemente habrían mejorado nuestra respuesta a la crisis. No por casualidad son éstos también los perdedores de esta crisis y el incremento de desigualdad que está provocando.Sabemos asimismo que la politización de nuestras Administraciones (particularmente en los niveles local y regional) ha interactuado con la burbuja inmobiliaria en un círculo de deterioro mutuo. Podemos intuir también que el hecho de vivir en un país con una sociedad civil pobre y unos medios de comunicación excesivamente dependientes de partidos y gobiernos hace que la mayoría de opiniones sobre qué hacer ante cualquier eventualidad política o económica tengan su origen y su final precisamente en aquellos líderes y organizaciones que nos han llevado hasta aquí, cortando las alas a la innovación en política pública precisamente cuando más la necesitaríamos. Es probable que todo ello explique más o menos bien por qué en España tardamos casi seis años en empezar a elaborar alternativas políticas a la más bien blanda actitud desarrollada por los líderes de nuestros principales partidos. Y cuando éstas han emergido solo lo han hecho en forma de otro partido que no parece implicar ningún cambio radical.

Sumemos estos aspectos al rol fundamental de la arquitectura europea en el catastrófico embrollo al que nos abocó la crisis financiera después de 2010, y al hecho de que (y esto es muy importante) tal diseño ha sido decidido por líderes políticos elegidos en cada Estado con las instituciones disponibles en el mismo. Donde Ignacio Sánchez-Cuenca augura un futuro en el que la desigualdad se incrementa y su traducción política es una mezcla de populismo y desafección, yo propongo aceptar que esa predicción puede ser cierta pero no tiene por qué serlo. Para ello necesitamos contemplar la necesidad de reformas institucionales que vayan de la mano con cambios en la política económica europea. Lo contrario (pretender que podemos volver a obtener soberanía total sobre nuestras decisiones económicas o, al contrario, que todo depende de hacer ejercicios de ‘regeneración democrática’ y dejar las cosas como están en Bruselas) sería como intentar pedalear con solo una pierna: aunque la velocidad engañe un rato al equilibrio, al final uno acaba por caerse.