Economía

Universalismo y focalización

2 Jul, 2014 - - @octavio_medina

Ayer Roger publicaba una crítica a uno de los puntos del decálogo de Pedro Sánchez: la idea de que deberíamos ajustar el acceso a los servicios básicos del estado del bienestar al nivel de renta. Roger cree que es una mala idea, por varios motivos:

1. Restringir el acceso puede dejar fuera a gente que necesita el servicio

2. No se ahorra demasiado dinero

3. Puede poner en riesgo la coalición pro-redistribución

Este es el debate universalismo vs. focalización de siempre, que salta muy a menudo en la economía del desarrollo. Cuando se diseña un programa social, siempre caben dos posiciones extremas, extenderlo a toda la población (universalismo), o restringirlo a un grupo específico, generalmente la población más vulnerable (focalización). Durante las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, que vieron la extensión de los estados del bienestar en Europa occidental, primó el universalismo por varios motivos que darían para otras entradas. No obstante, a partir de los 70, y en parte debido al resquebrajamiento del consenso keynesiano, cobró fuerza la idea  de que había que focalizar el gasto público a la población que realmente lo necesitaba. El éxito de esta idea quizá reside en que es válida tanto para la izquierda como para la derecha. Desde una perspectiva fiscal conservadora se defiende que el Estado no se puede permitir proporcionar servicios a toda la población, mientras que desde una progresista se argumenta que el dinero público debe concentrarse en los más necesitados, y no en los ricos.

La crítica de Roger reside en que, como pasa a menudo, esto es demasiado bonito para ser verdad. En muchos casos, ni se ahorra dinero pasando de un programa universal a uno focalizado, ni se consigue una mayor redistribución. La razón es sencilla. Muchos países carecen de los sistemas de información y estadísticas necesarios para distinguir a los ciudadanos que necesitan los servicios de los que no, y recopilar esta información tiene unos costes, a menudo muy altos. Por si ello fuera poco, los instrumentos utilizados para determinar si un hogar o individuo es pobre o no, como por ejemplo las encuestas de hogares, distan mucho de ser perfectos. En casos como el de Bolsa Escola (el predecesor de Bolsa Familia) en Brasil, se estima que el 73% de las familias pobres no lo recibían.

Por si fuera poco, la focalización puede dar lugar a una serie de problemas como la estigmatización (la creación de un programa específico para el decil más pobre puede inducir un rechazo entre los potenciales beneficiarios), o la fragmentación de la coalición que apoya los servicios públicos (por qué apoyar un programa que beneficia al decil más bajo si yo estoy en el cuarto decil?).

A pesar de ello, creo que caben un par de críticas a la postura de Roger.

Primero, la eficacia de la focalización ha mejorado bastante, a pesar de que haya mucha varianza entre los distintos programas. Un estudio de 48 países en vías de desarrollo encontró que el programa focalizado mediano redistribuía un 25% mejor que un programa universal. Además, el problema de la focalización disminuye considerablemente a medida que la renta per cápita aumenta. En países desarrollados con sistemas de información sofisticados, los problemas son más limitados.

Segundo, el universalismo depende de una recaudación fuerte. Un estado tiene dos instrumentos básicos para redistribuir riqueza: impuestos y gastos. Como hemos dicho a menudo, los impuestos son relativamente poco eficaces para redistribuir riqueza. Los países que redistribuyen mejor (los nórdicos), lo hacen a través del gasto. Aunque todos ellos tienen estados del bienestar universalistas, la clave de su efectividad, a grandes rasgos, es que recaudan y gastan bastante (y en esto la forma en que se recauda importa menos que la cantidad). La tabla a continuación ilustra bien esta idea. Ni que decir tiene que los países nórdicos tienen niveles de recaudación muy superiores a los españoles.

universalismo1

Estados del bienestar universalistas y recaudación

Para evitar el daño a las coaliciones pro-redistribución, que, como bien dice Roger, ya están afectadas por la dualidad, el universalismo es importante. No obstante, ello no significa que no haya espacio para canalizar mejor los recursos a los deciles más bajos. Ante la urgencia de redistribuir mejor, y el hecho de que nadie parece dispuesto a subir los impuestos, quizá sería más apropiado pensar en términos de lo que Theda Skocpol llamaba un “universalismo focalizado”. Esto consiste en garantizar los servicios básicos a toda la población, y a la vez complementarlos con estrategias específicas para los grupos más vulnerables. En el caso de las guaderías, universalismo es ofrecer educación temprana gratuita a toda la población, focalización es ofrecerla solo a los quintiles más bajos, y universalismo focalizado es ofrecérsela a toda la población, pero complementándola con planes específicos para eliminar barreras de acceso a los niños de los quintiles más bajos (falta de información, por ejemplo) y así garantizar que también se matriculen.