Economía

Obra pública y sobrecostes

6 May, 2014 - - @egocrata

El País abre hoy a cuatro columnas con el glorioso descubrimiento que la obra dela la LAV Madrid-Barcelona costó bastante más dinero de lo esperado. Resulta que la LAV con más tráfico de España tuvo un presupuesto inicial de 6.800 millones de euros, pero acabó costando 9.000, según una auditoria del Tribunal de Cuentas entregada “sólo”seis años después de acabar la obra.

Si uno atiende al tono de la noticia y el peso del titular, parece que los buenos señores del País han descubierto algo largamente oculto ante la opinión pública. El escándalo real, sin embargo, no es que esta línea de ferrocarril saliera más cara de lo previsto, sino que esto es algo que sucede sistemáticamente en casi todos los proyectos de obra pública de cierta relevancia en España. Es más: la LAV Madrid-Barcelona es, dentro del desfase presupuestario, un caso relativamente modesto; hay otras líneas férreas recientes con sobrecostes mucho peores.

¿Significa esto que España es un país de pandereta donde la obra pública se hace horriblemente mal? Pues la verdad, no. Como señalaban en Rueda y Carril hace una temporada, los desfases presupuestarios en la construcción de proyectos ferroviarios es un problema endémico en países desarrollados. De media, las obras de nuevas líneas de tren tienen un sobrecoste de un un 45% a nivel internacional, es decir, bastante peor que el 31% de la LAV Madrid-Barcelona. Las LAV españolas, de hecho, han salido significativamente más baratas por kilómetro que otras obras comparables en otros países de nuestro entorno, y lo han hecho con sobrecostes menores:

LAV costes

 

La LAV de Barcelona, con sus 14,5 millones de coste por kilómetro y una orografía mucho más complicada que casi cualquiera LAV Europea (excepción: esta, en Italia, donde por cierto quintuplicaron el gasto previsto) es una relativa ganga. Se dice a menudo que en España en general se construye bien la obra pública, tanto en LAVs como en metro. Estos datos no cambian esa aserción lo más mínimo.

Dicho esto, estas cifras deberían dar pie al menos a varias preguntas. Primero, por qué todos los países desarrollados que construyen infraestructuras (tanto ferroviaria como aeropuertos o carreteras) tienden a subestimar los costes, en algunos casos espectacularmente. Para ello os remito de nuevo a Rueda y Carril y este artículo donde cita uno de los mayores expertos sobre la materia, Bent Flyvbjerg. Según este autor, todo responde a una cuestión de incentivos: para el planificador / político, los proyectos más atractivos sobre el papel son aquellos con una estimación de costes más optimista y una estimación de beneficios más pesimista, algo que genera una especie de “darwinismo inverso”: como peor es el proyecto o las previsiones de tráfico, más probable que salga adelante. Los políticos tienen además un sesgo marcadamente “cementista” cuando analizan si van a ofrecer una LAV a sus votantes, y tenderán a minimizar los riesgos potenciales (digamos, un acuífero bajo los Picos de Europa) y creerse que todo el mundo cogerá el tren.

Corregir este sesgo es extraordinariamente difícil, y aunque parezca increíble, España insisto no es especialmente espantosa en este aspecto. Nuestra “virtud” (por decirlo de algún modo) no consiste en una capacidad especial para evaluar la viabilidad económica de una infraestructura (más que nada porque no evaluábamos eso en absoluto antes de la crisis), sino un talento bastante decente para controlar costes y ejecutar proyectos con rapidez. Esto quiere decir que aunque no tenemos (demasiadas) LAVs con costes excesivos, si tenemos unas cuantas líneas (no muchas) que no van a atraer suficiente tráfico para ser rentables.

Segundo, vale la pena plantearse si el estado es sistemáticamente peor que el sector privado evaluando el coste de infraestructuras. Es difícil decirlo, ya que no hay demasiadas compañías que se dediquen a explotar carreteras, ferrocarriles o aeropuertos ahí fuera sin intervención estatal. Este es un debate para otro artículo, pero es las infraestructuras de transporte son un ejemplo bastante claro de bien público: su mera existencia produce cantidad de externalidades positivas sobre la economía que el explotador de la infraestructura no puede recaudar de forma eficaz. Sin intervención pública es muy probable que acabáramos viendo mucha menos inversión en transporte de lo que sería socialmente deseable. Incluso si un potencial inversor privado pudiera replicar la enorme capacidad del estado para endeudarse y amortizar inversiones a muy largo plazo (las LAV se construyen a 100 años vista, sin ir más lejos), es muy probable que su actividad fuera mucho menor que la necesaria para la economía.

Queda, por supuesto, hablar de corrupción: ¿es el ADIF una administración corrupta? ¿Fueron las adjudicaciones de la LAV fraudulentas y llenas de sobrecostes? A ser sincero, creo que no. Es posible que dentro de los 45.000 millones de gasto del ADIF en alta velocidad los últimos años hubiera fraude; es más, sería bastante increíble que no hubiera nada irregular. En el caso que ayer salió a la luz, el desfalco parece haber sido de seis millones de euros, una cifra considerable si la miramos de forma aislada, pero no demasiado espectacular en una obra de 9.000 millones. Si los costes de las LAV fueran sistemáticamente más altos que en otros países sospecharía que hay corrupción a mansalva, pero no parece ser el caso. Como hemos repetido alguna vez, la administración pública española es bastante limpia en el lado de los funcionarios, y el ADIF, en este nivel, está bastante aislado de presiones políticas.

Veremos, en todo caso, qué sale de la investigación, pero algo debería quedar claro: de todos los problemas de España, el coste de construcción de infraestructuras no es ni de lejos uno de los más graves. Dónde decidimos construirlas es un problema completamente distinto, eso seguro. Pero las LAV, incluso con sus sobrecostes, han salido bien de precio.

Nota al margen: señores periodistas, el “AVE” son los trenes que circulan por la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona. La “obra del AVE” es como decir “la obra del BMW” o “la obra del Seat Panda”. Haced el favor de llamar las cosas por su nombre. Gracias.
Por cierto, Pajares está saliendo carísimo comparado con otras LAV, pero dentro de los túneles de montaña en construcción está saliendo bien de precio – los túneles de base del San Gotardo tienen un coste por kilómetro parecido, sin ir más lejos.