Internacional

Negociando en Bali: Breve historia de la OMC

9 Dic, 2013 -

Hace apenas 14 años las protestas de Seattle fueron uno de los hitos importantes del movimiento antiglobalización. Aquellas protestas tenían como objetivo la segunda conferencia ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC). De aquellas protestas no sólo se ha escrito mucho sino que hasta se rodó una película con Woody Harrelson y Charlize Theron. Desde el día tres de diciembre hasta el acuerdo alcanzado este fin de semana se ha venido celebrando la novena Conferencia Ministerial de la OMC. Hasta donde sé, no ha habido ninguna protesta. El País ha publicado tres artículos sobre la cumbre. El Diario, cuatro. Ninguno de ellos especialmente beligerante. Incluso medios tradicionalmente más agresivos como Rebelión están dando una cobertura entre perezosa y desconcertante, incluso haciendo una defensa velada de esa organización que no hace demasiado era el enemigo a abatir. No es muy osado aventurar que ni los medios de comunicación ni los ciudadanos de la mayoría de miembros tiene el menor interés en el acto.

No voy a intentar defender aquí la importancia o no del acto, pero sí a intentar dar una idea de qué es y qué hace la OMC y de cómo ha llegado a esta aparente irrelevancia.

¿Qué es la OMC?

La OMC es un juzgado. Su función principal y su día a día es el arbitraje comercial. El proceso de solución de conflictos es bastante largo, aunque no más que el sistema judicial de muchos países. En casos en los que no esté implicada la Unión Europea, la decisión puede tomarse en poco más de dos años desde la primera queja. Si la Unión Europea está implicada, esa cantidad puede doblarse sin problemas.

Todos los miembros¹ están obligados a informar de las distintas leyes, regulaciones, decisiones judiciales, subvenciones, etc. que afecten al comercio internacional aprobadas o concedidas en sus respectivos territorios. Además, cada determinado tiempo que depende del nivel de desarrollo de cada miembro o unión aduanera, la división de TPR (Exámenes de las Políticas Comerciales) lleva a cabo precisamente eso, un examen de la política comercial de cada miembro para buscar posibles discordancias con las normas de la OMC. En base a estos informes, los miembros pueden dirigir cuestiones en los comités ordinarios a los miembros que pudieren estar violando la ley para que den explicaciones.

Si esto no funciona –o directamente ignorando este primer paso, que es lento y puramente informativo- un miembro puede llamar a consultas a otro acerca de un tema que considere que afecte su economía. En ese caso, se designa un árbitro y se da unos meses a ambas partes para ponerse de acuerdo. Cualquier otro miembro interesado puede unirse como tercera parte, esto es, puede participar pero si en última instancia se autorizasen represalias no podrían tomarlas por no haber sido denunciantes.

Si las consultas no llegan a buen puerto (cosa que sucede en menos de la mitad de los casos), los demandantes pueden pedir la creación de un panel compuesto por representantes de otros miembros que no tengan interés directo en el caso para que dirima si efectivamente hay o no violación. En última instancia, si alguna de las partes no está de acuerdo con la decisión, se puede recurrir al órgano de apelación, compuesto este sí por funcionarios de la organización, para que decida en última instancia sobre la decisión tomada por el panel y sólo sobre ella. El sistema judicial de la OMC es totalmente sajón y toda decisión del órgano de apelación sienta inmediatamente precedente sobre la aplicación e interpretación de los tratados.

La OMC, como cabría esperar, no tiene una fuerza militar internacional, trilingüe y multicultural que pueda velar por el cumplimiento de los tratados y de las decisiones del Órgano de Apelación, pero lo que la diferencia de otros sistemas de resolución de conflictos internacionales y que hace que se consideren sus decisiones vinculantes es que sí que tiene formas indirectas de tomar represalias. En concreto, puede autorizar a los miembros afectados a restringir el comercio con el miembro infractor. En ocasiones, para evitar los daños que esto pueda acarrear, algunos miembros llegan a acuerdos de compensación una vez dictada la sentencia. Estados Unidos, por ejemplo, ha estado pagando 147 millones de dólares al año a Brasil para evitar los 830 millones al año en contramedidas que se le autorizaron por un caso de subsidios ilegales al algodón  que se calcula que también han costado millones a países de África Occidental, aunque estos nunca han llevado el caso a juicio.

Aunque no sea lo más habitual, miembros pequeños han vencido en las disputas a otros mucho más grandes, ya que en la OMC nadie tiene derecho a veto y el tamaño no importa (demasiado). Por ejemplo Antigua y Barbuda ganó un la disputa sobre la nueva ley de juegos de azar online de Estados Unidos.

Destacar que la OMC es un secretariado, y como tal no puede actuar de oficio. No se puede arbitrar una disputa si no hay (al menos) dos partes.

¿Qué dicen los tratados?

Los tratados que componen la OMC tienen tres pilares fundamentales:

-El principio de Nación Más Favorecida (NMF). No se puede discriminar bienes en función de su origen siempre que vengan de otro miembro. Además, si se hace una concesión a otro miembro o a un no miembro, ésta será de aplicación para todos los demás.

-Lo procedente de otro miembro ha de ser tratado una vez ha cruzado la frontera como un bien nacional a efectos fiscales y de comercialización.

-Buscar buenas excusas cuando se quiere restringir el comercio con otros miembros. Estas excusas están enumeradas en el artículo XX del GATT 1994, e incluyen la salud, el medio ambiente, consideraciones éticas universalmente aceptadas en el miembro receptor (por ejemplo el bienestar animal en Europa, el alcohol en zonas musulmanas o la pornografía en China) etc. Una omisión deliberada y ratificada en la conferencia ministerial de Singapur como tal es la de la protección de los derechos de los trabajadores, a pesar de que los bienes hechos por mano de obra presidiaria sí puedan restringirse. Se da la paradoja de que, como la OMC está en el antiguo edificio de la Organización Internacional del Trabajo, muchas de sus paredes todavía tienen murales conmemorando los hitos de la lucha obrera.

Destacar que si bien el principio de igualdad y de NMF son principios de hecho y de derecho, la justificación de las restricciones es un principio de hecho, pero no figura como tal en la declaración de principios de la organización.

Casi todos los tratados redundan y reafirman los tres pilares y algunos fundamentos básicos de derecho como la publicidad de las leyes, además de tratar los asuntos específicos de cada una de sus áreas. El tratado de agricultura, por ejemplo, fija un límite máximo para ayudas ligadas directamente al volumen de producción de un miembro, pues son los que más distorsiones comerciales crean por favorecer excedentes artificiales en los miembros que se los pueden permitir. Esto, entre otras muchas, muchísimas, innumerables cosas, ha llevado a que la Política Agraria Común haya ido prescindiendo paulatinamente de las ayudas directas y optado por subvencionar la superficie cultivada, la agricultura a la que la Unión considera biológica (no sé qué agricultura no es biológica) etc. Otros miembros han optado por criterios más heterodoxos. Por ejemplo, Corea del Sur da ayudas en función del valor paisajístico de determinados cultivos aunque luego no se comercialice lo producido.

Un poco de historia, ¿por qué la OMC no está bajo el paraguas de la ONU?

En 1944, en los acuerdos de Bretton Woods en los cuales se crearon el Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo -este segundo se unió en 1960 a la recién creada Asociación Internacional de Fomento para formar el Banco Mundial- se intentó crear un tercer organismo que supervisase el comercio como los otros dos harían con las finanzas y la reconstrucción tras la segunda guerra mundial. La creación de esta organización, la Organización Internacional del Comercio (ITO), se pospuso hasta la conferencia de La Habana de 1948, aunque finalmente no fue ratificada por, entre otros, el senado de los Estados Unidos. En Bretton Woods y en paralelo a las otra discusiones y a los preliminares para la concepción del ITO se había comenzado a negociar un acuerdo interino y reducido que incluiría a 23 de los allí presentes (Australia, Bélgica, Brasil, Birmania, Canadá, Ceilán, Chile, China, Cuba, Checoslovaquia, France, India, Líbano, Luxemburgo, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Pakistán, Rodesia, Siria, Sudáfrica, Reino Unido y los Estados Unidos). Este acuerdo firmado en Ginebra en 1947, el GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), incluía fundamentalmente reducciones arancelarias entre todos los países firmantes de unos 45 000 productos además de incluir una serie de normas básicas que, con ligeras modificaciones, serían el núcleo del GATT 1994, el tratado legal fundamental de la OMC. Cuando el gobierno de Estados Unidos decidió en 1950 que no volvería a intentar aprobar el ITO, el acuerdo interino acabó siendo el único acuerdo comercial de calado en funcionamiento.

La novedad de este acuerdo respecto a otros, y respecto a los que luego formarían las Naciones Unidas (ONU), es que tenía un sistema de arbitraje cuyas decisiones eran más o menos vinculantes. El sistema GATT no castigaba al infractor, sino que permitía a otros miembros saltarse las normas acordadas por todos para poner restricciones comerciales al mismo. Ese sistema, aunque pulido por los años, es el que sigue vigente en la OMC.

Tras la firma del GATT, fueron sucediéndose las distintas rondas de negociaciones con cada vez más participantes, asuntos y líneas arancelarias a reducir sobre la mesa, excepción hecha de la conferencia de Annecy de 1949, en la que participaron apenas 13 países. A partir de la Kennedy Round de 1964, dada la imposibilidad práctica de negociar cada línea arancelaria y lograr un equilibrio entre concesiones y réditos comerciales entre todos y cada uno de los 62 participantes, se decidió por usar una regla fija de reducción arancelaria y debatir únicamente los coeficientes a aplicar para dicha reducción. Así, los negociadores, en vista del tiempo extra que habían ganado, pudieron centrarse en otros asuntos, en concreto se negoció por primera vez un marco común para la definición y las restricciones al dumping. Con varias modificaciones, ese acuerdo es hoy el marco internacional de referencia al tratar el dumping y la base del código antidumping de la OMC. A pesar de las ganancias de tiempo que suponía el negociar las reducciones de aranceles a bulto, la inclusión de más y más temas y miembros en las negociaciones siguió aumentando la duración de éstas. Además, en paralelo, tratados plurilaterales que incluían a conjuntos dispares de miembros que podían o no haber ratificado otros acuerdos similares fueron apareciendo. En 1994, tras 87 meses de negociaciones y gracias al estilo poco ortodoxo de cerrar disputas del a la postre primer director general de la organización Peter Sutherland, se creó la actual OMC con la firma de 123 miembros. La OMC no suponía sólo un cambio de nombre sino el crear un sistema de arbitraje mejor diseñado y profesionalizado, negociaciones más transparentes, un sistema de acceso a nuevos miembros menos arbitrario –excepto para China, a la que se le aplicaron de manera mucho más extensiva que de costumbre WTO Plus, condiciones especiales que otros países no tienen por qué cumplir- y la inclusión de la mayoría de acuerdos plurilaterales al sistema, como el acuerdo de agricultura, de barreras técnicas al comercio o el Acuerdo Multifibras sobre el textil. El remozado e inclusión del Acuerdo sobre Contratación Pública  no se llegó a pactar ni todos los miembros lo han firmado, aunque es parcialmente vinculante para sus firmantes.

Hay que tener en cuenta que para que una negociación se considere cerrada no vale con una mayoría simple de miembros, sino que tiene que ser aprobado por todos los miembros. A pesar de los precedentes, en la Ronda de Desarrollo de Doha se añadió a este principio el de Todo Único (Single Undertaking), por el que no sólo todos los miembros tienen que aprobar una declaración o reglamento nuevo sino que todos los temas sobre la mesa deben ser aprobados al mismo tiempo. Con más de 150 miembros y negociaciones sobre, entre otros asuntos: Agricultura, propiedad intelectual, propiedad industrial, tratamiento de favor para regiones pobres, subvenciones etc. lograr unanimidad sobre todo ello es para muchos observadores una quimera.

¿Por qué la conferencia de Bali parece irrelevante?

Además de los problemas en lo que respecta a la ronda de Doha, una laguna legal ha despojado a la OMC de parte de su anterior relevancia. Una laguna legal deliberada de 35 folios: el artículo XXIV del GATT 1994 (al que habría que sumar el V del Acuerdo sobre Servicios del que sinceramente sé más bien poco). El artículo XXIV regula los acuerdos de libre comercio, los acuerdos regionales y las uniones aduaneras. Estas últimas son las que menos problemas conllevan, ya que a efectos del tratado se consideran como un solo miembro con los mismos derechos y obligaciones que el resto. Por eso, por ejemplo, aunque todos los embajadores de los países miembros de la Unión Europea estén presentes en un comité, aunque se les haga una pregunta directa a estos siempre responderán los representantes de la Unión. Algo así debería suceder –aunque no sucede- con las varias uniones aduaneras africanas.

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Acuerdos de libre comercio regionales informados a la OMC.
La tendencia desde 2006 probablemente se haya mantenido.

El problema fundamental son los acuerdos de libre comercio (ALC), como el acuerdo transpacífico entre Estados Unidos, Japón, Chile, Australia, Singapur etc. O el acuerdo transatlántico que están empezando a negociar la Unión Europea y los Estados Unidos y los acuerdos de libre comercio regionales (ALCA, NAFTA y demás sopas de letras). Siendo poco sutil, lo que pasa en un acuerdo de libre comercio, se queda en el acuerdo de libre comercio a no ser que medie una barbaridad como prohibir las importaciones de un miembro no firmante sin justificación estricta. En los ALC regionales se aplican criterios muy similares. Estos, unidos a la “discriminación positiva” para con los miembros pobres (en forma de EBAs y GSPs en el caso de la Unión Europea) que permite reducir los aranceles a sus productos de manera unilateral, posibilita que se pueda castigar a los proveedores de materias primas o productos manufacturados de bajo valor añadido (textil o móviles) sin sufrir consecuencias. Dado que los países pobres producen bienes homogéneos y de bajo valor añadido, como el textil, la caña de azúcar etc. aplicar a uno de ellos el arancel estándar (Arancel de NMF) mientras al resto de competidores se les aplican aranceles del 0% puede devastar su industria en cuestión de meses, pues un país pobre no tiene un mercado interior lo suficientemente grande para absorber tanta producción. Esto no sólo vuelve inútil el sistema de resolución de conflictos de la OMC para éstos sino que también erosiona su poder negociador tanto a nivel bilateral como multilateral.

Por otra parte, el simple hecho de poder discriminar en el tratamiento arancelario y en los criterios técnicos aplicables para exportar y dar determinadas preferencias a productos provenientes de algunas regiones y no otras, supone una evidente desventaja para aquellos que no tengan acuerdos similares, sobre todo cuanto más pobres sean. Una de las desventajas que precisamente el GATT pretendía eliminar. Esto ha llevado a gente como Stiglitz a defender el Derecho al Comercio y el Derecho al Desarrollo y a intentar presionar para que ambos conceptos se cuelen en la agenda negociadora aunque sea en paralelo a la catártica Ronda de Doha. Pero eso, de nuevo, es otra historia.

Actualización: Se ha firmado un miniacuerdo aunque sin dientes en la mayoría de asuntos.

La administración de contingentes arancelarios (TRQ) se simplificará al máximo cuando en un país las cuotas funcionen como sistema de protección de facto, esto es, estén infrautilizadas. Por contra, tienen cláusula de descuelgue del sistema simplificado todos los miembros «no desarrollados» (incluídos Brasil, India, China, República de Corea (sic), etc.) y Estados Unidos, que sólo ha firmado a condición de decidir más adelante si quiere volver a su sistema actual. La UE ya usa los contingentes arancelarios como parte de su política industrial y apenas tiene lineas subitilizadas. El único miembro desarrollado que pueda verse realmente afectado será Japón.

Algodón: Quienes no importan algodón (EEUU, Europa, Japón, etc.) pondrán facilidades a los exportadores más pobres (el C4 de África del Oeste, fundamentalmente), los países que sí importan algodón (China, Vietnam, Bangladesh) no están obligados.

Seguridad Alimentaria: Durante unos años nadie denunciará a un miembro en desarrollo (India, fundamentalmente) que de ayudas a la agricultura para acumular comida con la excusa de la seguridad alimentaria. Se discutirá en adelante una solución no temporal.

PMAs (Países menos adelantados -Pobres-): Hay compromisos para reducir las barreras técnicas al comercio (a día de hoy se calcula que provocan entre 2 y 3 veces más distorsiones que los aranceles, además de ser profundamente regresivas), algunos más o menos vinculantes. Los textos provisionales están aquí

Nota de prensa oficial con enlaces a las distintas secciones: http://wto.org/english/news_e/news13_e/mc9sum_07dec13_e.htm

Descargo: Como se puede ver en mi perfil he hecho una pasantía en la OMC. Ya no recibo ninguna remuneración de la institución. Las opiniones que aquí pueda verter son propias.

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¹El uso de miembros en vez de países es totalmente deliberado y no viene de una fijación falocéntrica, sino de que Hong Kong, Macao, Taiwán (con la denominación Taipei Chino) y China son miembros. China no reconoce la soberanía de Taiwán, como tampoco hacen la mayoría de países europeos. Por eso Taiwán no tiene asiento en las Naciones Unidas y no es legalmente un país a pesar de tener una fuerza aérea más moderna y numerosa que la de cualquier país europeo y tener completo control y soberanía sobre su territorio. Eso sí, al tener control arancelario y sobre su comercio puede ser miembro de la OMC.