Política

Siete claves para entender una reforma local

1 Ago, 2013 - - @kanciller

El pasado día 26 se dio luz verde a la reforma local – esa que le ha costado más de un año parir al gobierno. Como decía Jorge Galindo aquí los temas prioritarios a afrontar – financiación y tamaño de las unidades locales – han quedado en el tintero o a medias así que podríamos estar ante la enésima oportunidad perdida. ¿En qué grado esto es así?  Pues bien, da la casualidad de que estas fechas me he leído “The Challenge of Local Government Size”, un completísimo volumen editado por Santiago Lago Peñas y Jorge Martínez Vázquez sobre administración local. Fruto de esa lectura, y de manera un poco desordenada, he extraído algunas lecciones básicas que pueden ayudar a entender una buena reforma local.

1. Las diputaciones y la mano muerta de la Historia

Oates, el primer economista en tratar cual debería ser el tamaño óptimo de la comunidad política – con permiso de Platón – decía que había que considerar dos trade offs. El primero es el equilibrio entre las ganancias de bienestar por economías de escala frente al del mejor ajuste en las preferencias del gasto. Se supone que cuanto más grande la comunidad, más barato marginalmente  dar servicios cuando hay coste fijo pero, al mismo tiempo, peor ajuste entre el gasto que se hace y las preferencias locales – cuantos más seamos, más difícil que todos bien avenidos. El segundo es el equilibrio entre el mejor control o rendición de cuentas que se puede hacer cuando la comunidad es pequeña frente a los  mayores costes que implica tener varios niveles dándote servicios.

Pues bien, aunque este modelo teórico tiene mucho sentido, la racionalidad a la hora de determinar cuántas entidades locales hay en un país tiene una influencia limitada. El legado colonial, la extensión geográfica o la fragmentación étnica o lingüística – en suma, la Historia – tiene un rol fundamental. Por ejemplo, en el capítulo de Gómez-Reino y Martínez-Vázquez se muestra que el número de niveles administrativos de un país tiene mucho que ver con el tamaño. Ahora bien, a nivel local, las preferencias por rendición de cuentas (que tengan poder real los entes locales), hace que haya más municipios y más pequeños. Por último, algo interesante para el caso español, cuantos más niveles de gobierno hay en un país, más fragmentación local.

Por lo tanto, aunque en otros países se han fusionados municipios (voluntaria u obligatoriamente) durante las últimas décadas parece que en España las diputaciones provinciales actúan como un freno. Los entes locales no tendrían incentivos para hacerlas porque las diputaciones pueden asumir sus competencias de manera subsidiaria.

2. Como en el pueblo ¿En ninguna parte?

Una hipótesis clásica dentro entre los expertos es que cuanto mayor es el tamaño del municipio mejor es la provisión de servicios públicos pero, al mismo tiempo, peor es la calidad de la representación política. Esto último sería así por diferentes razones: Hay más dificultad para controlar al político de manera efectiva, para coordinarse para sancionarlo en las urnas o, dado que en la gran ciudad hay más división y heterogeneidad, es más difícil acomodar las demandas de todos. En el capítulo de Charron, Fernández-Albertos y Lapuente  se afronta la percepción que tienen los ciudadanos sobre la calidad de la representación política y la prestación de servicios. Los hallazgos son, en cierta medida, sorprendentes.

Los ciudadanos de los “pueblos” no consideran ni mejor ni peor la calidad de su representación política que los de las ciudades (en promedio) aunque sí es cierto que en las ciudades están algo más divididos en su valoración. Si esto es así uno esperaría que, anulada la idea de que hay peores percepciones de la política en las ciudades, las economías de escala hicieran que se evaluaran como mejores los servicios prestados allí frente a los núcleos pequeños. Pues bien, ocurre justo lo contrario: Se evalúa peor la prestación de servicios en las comunidades grandes que en las pequeñas. La explicación tentativa que se ofrece es que podría ser que los políticos de grandes ciudades tuvieran más incentivos para políticas sectorializadas y menos generalizas que en las pequeñas.

Así, parece que el tamaño de la comunidad no afecta a la percepción de la calidad de la representación, luego la gente no se “aliena” políticamente más en las grandes ciudades. Sin embargo, la insatisfacción con la calidad del servicio parece mayor, algo que se entiende visto que las clientelas políticas siempre son más diversas e y ejecutar políticas, más difícil.

3. Menos municipios para prevenir la corrupción

¿Qué haya más municipios en un país fomenta la corrupción o la previene? La literatura ha dado argumentos en ambos sentidos. Por ejemplo, cuando existe descentralización se fomenta la competencia entre entidades y se hace más complicada la corrupción al haber más entidades con poder de veto. Del mismo modo, comunidades pequeñas permiten un mejor control de los políticos. Sin embargo, otros han argumentado lo contrario. Que haya muchas entidades locales con poder les da herramientas para utilizar la legislación para beneficiar a los suyos (y limitar la competencia), establecer redes clientelares y escapar del control de los medios de comunicación (que cubren menos las corruptelas locales).

La respuesta de entrada es empírica y el capítulo de Nelson la presenta de manera bastante clara. Empleando medidas de corrupción a nivel internacional se señala que cuantas más jurisdicciones locales hay, menos honesto se percibe a los políticos del país. Del mismo modo, parece que cuando hay otras entidades complementarias al municipio también aumenta la percepción de corrupción, aunque la relación es más débil. Finalmente, el número menor de municipios reduce la corrupción con más fuerza en los países desarrollados.

De este modo, aunque no significa que menos entidades locales impliquen mejor calidad en el gobierno, parece que sí fomenta que haya menos corrupción. En todo caso queda pendiente especificar cuál es exactamente el componente que la erosiona.

4. ¿Corrupción? ¡Es la autonomía fiscal, estúpido!

Medir la descentralización fiscal no es algo sencillo, igual que no lo es comparar entre países cuando se habla de entidades locales. Del mismo modo, si se quiere conectarlas con la corrupción, sigue existiendo el problema de cómo estimarla. Sin embargo, el capítulo de Fiorino, Galli y Padovano afronta este problema desplegando una gran cantidad de medidas alternativas y controles para hacer un análisis robusto. Cuando se exploran estas dimensiones, el hallazgo es interesante: El principal elemento que lleva una reducción en la corrupción es la descentralización fiscal. Cuanta más autonomía local y financiera tienen las entidades locales de un país, menos corrupción aparece.

En cierta medida esta idea complementa y revisa el punto anterior. Tener más entidades locales puede aumentar la corrupción, pero  si se hace este elemento condicional a su nivel de autonomía fiscal, en vez aumentarla la reduce. Por el contrario, el número de niveles administrativos que haya en el país no tiene efecto. De acuerdo con estos resultados se señala que lo más importante para prevenir la corrupción es reducir las financiaciones de “base común”, aumentando la capacidad de los gobiernos locales para auto-financiar sus gastos.

En consecuencia, para reducir la corrupción se apunta como necesario dar autonomía fiscal a los municipios, hacerlos mayores de edad para controlar sus propias finanzas de tal modo que la corrupción recaiga sobre los bolsillos sus votantes. Corresponsabilidad.

5. Las fusiones municipales voluntarias pueden hacerse bien

Un capítulo del libro, el de Dafflon, se centra en el caso de las fusiones municipales que se acometieron en Suiza intentando extraer lecciones generalizables. Los argumentos para la fusión municipal son conocidos; incrementos en eficiencia para dar servicios, simplificación administrativa, control político, más poderes financieros y autonomía en los poderes de decisión. El reto es cómo lograr que entidades locales accedan a acometerlas de manera voluntaria, en caso de ser deseables.

Del caso de Suiza, país conocido por su importante descentralización, se pueden extraer muchas lecciones. Primero, que son posibles, pero necesitan que haya un fuerte compromiso político del nivel superior. Segundo, que un plan no se puede limitar a una evaluación económica, sino también institucional y democrática. Tercero, que es fundamental poner un plan territorial tentativo sobre la mesa, una base para la discusión. Cuarto, que hay que consultar al nivel local, ya que al fin y al cabo son los que la implementarán. Y finalmente que hace falta apoyo técnico y financiero durante las fusiones, así como incentivos incondicionales, pero sobre la base de unos criterios explícitos y claros ex ante.

Por lo tanto, un plan voluntario requiere un diseño bien planificado, que considere más dimensiones que la económica, dotado financieramente y  con un compromiso político firme. Os invito a que identifiquéis alguno de estos elementos en la reforma local presentada por el gobierno.

6. Cooperación sí, pero que sea entre iguales

Una alternativa a la fusión es la cooperación entre municipios para prestar determinados servicios. Estas medidas no solo aumentan las economías de escala, también permiten internalizar externalidades como “los efectos frontera” en la provisión de servicios. En un capítulo del libro de se analiza estos mecanismos para el caso de Brasil y España. De Mello y Lago Peñas detectan que en general estos mecanismos de cooperación logran estos efectos beneficiosos para la gestión municipal.

Uno de los hallazgos interesantes es la existencia de una mayor participación, con el desarrollo de redes de políticas, cuando existe una cooperación entre iguales – intermunicipal, por ejemplo. Sin embargo, cuando la colaboración es vertical, ésta se erosiona. De hecho, como se señala, Alemania, Bélgica, Finlandia o Países Bajos tienden a evitar cooperación vertical y fomentar la horizontal ya que saben que pueden cortocircuitar iniciativas innovadoras a nivel local.

Así, la moraleja sería que tendiendo a cooperar entre entidades locales, es mejor que lo hagan entre iguales a que lo hagan con una entidad de rango territorial superior. Si con la reforma propuesta los municipios quedan bajo el control de diputaciones provinciales para muchos servicios, parece que se va hacia atrás en este sentido.

7.  Privatización sin competencia no sirve de nada

¿Puede ser la privatización una salida para servicios más eficientes? En muchos casos no. Como se apunta en el capítulo de Warner, la sustitución de monopolios naturales públicos por privados no implica ahorro y no permite la introducción de competencia. Esto es especialmente así en los municipios pequeños, los cuales tienen más problemas para atraer suministradores de servicios. Por otra parte, en las áreas densamente pobladas la fragmentación de jurisdicciones y la incapacidad para coordinarse financieramente provoca problemas similares.

Lo que se plantea en el capítulo  es la necesidad de alcanzar acuerdos de cooperación, ya sean voluntarios u obligados, que permita alcanzar las escalas mínimas para la entrada de más competencia en la provisión de servicios. Solo de esta manera se permitiría que los municipios pequeños pudieran ser más atractivos y explorar los beneficios de la innovación en la prestación, del mismo modo que las áreas metropolitanas pudieran aprovechar su poder en economías de escala/ densidad al superar su fragmentación jurisdiccional.

Por lo tanto, mientras que no se afronte la organización de los municipios pequeños y más poblados de España, cualquier medida que vaya encaminada a privatización de servicios difícilmente supondrá un ahorro o una mejora en la calidad de los mismos.

En resumen

Afrontar la reforma local de un país es un tema muy complejo que toca muchas más dimensiones que la económica. Cuando se trata el tamaño de la comunidad política no hablamos solo de eficiencia; el tema también es sensible desde la perspectiva política y democrática. Creo que el gobierno no ha dado demasiadas muestras de ser receptivo a este hecho ni tampoco una excesiva ambición en sus planteamientos. En cualquier caso creo que este libro, que os invito a que leías, da algunas claves interesantes sobre hacia dónde debería ir una buena reforma local en España. Esperemos que alguien allí arriba le eche una ojeada.