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Elementos para una reforma municipal en España (II): la división territorial

31 Jul, 2013 - - @jorgegalindo

Parece que la última versión de la reforma de la Administración local (PDF, resumen, resumen oficial) es la definitiva. Tras echarle un ojo, la verdad es que le deja a uno bastante frío. De los temas más importantes que debemos solucionar en España (financiación municipal y tamaño/división territorial), el primero no lo toca apenas, y el segundo, del que hablaré aquí, lo aborda en la dirección apropiada (salvo la incursión de las Diputaciones) pero de manera un tanto cobarde.

El texto va poco más allá de incentivar la «fusión voluntaria» de municipios fronterizos y dar la capacidad a las Diputaciones para gestionar ciertos servicios en municipios de menos de 20.000 habitantes. También (faltaría más) dificulta la creación de nuevas entidades municipales a través de la división. E introduce, eso sí, un criterio relativamente fuerte de división competencial, al determinar que los municipios podrán asumir áreas siempre y cuando estén bien cubiertas aquellas que les son propias, la sostenibilidad fiscal esté garantizada y no existan duplicidades.

Este último punto es posiblemente el más interesante. Hasta ahora, basándose en un sistema de financiación que no ligaba correctamente representación e impuestos y generaba incentivos perversos, ayudado por las rentas provenientes del suelo, muchos municipios españoles han venido asumiendo una serie de competencias que no estaban obligados por ley a llevar adelante. Sin embargo, sea porque proporciona votos, sea porque se han visto en la tesitura de tener que proveerlos porque nadie más lo hacía (en realidad, ambas cosas son lo mismo, solo depende del cristal con que se mire), así ha sido. El problema es que lo han hecho muchas veces sin estructuras apropiadas, sin incrementos claros de la base fiscal que mantenga el enlace entre políticas ofrecidas y su coste para la ciudadanía (así como entre quién se redistribuye), y, sobre todo, dentro de una división territorial que no responde a la escala en que se articulan las demandas de la ciudadanía.

Las fronteras entre municipios en España son, la verdad, absurdas. Yo suelo recurrir al libro de Alesina y Spolaore sobre el tamaño de las naciones para explicar las ventajas e inconvenientes de centralizar y descentralizar, pero quizás en este caso sea matar moscas a cañonazos. Es tan sencillo como comprender que en un área urbana integrada como la metropolitana de Valencia no tiene sentido que exista una unidad de gestión pública separada para calles que están pegadas una a la otra. O que, por el contrario, una diseminación de municipios en Ourense podrían ahorrar mucho a los contribuyentes si decidiesen unir gestión de servicios que no dependan estrictamente de la proximidad. En el trade off entre economías de escala (a favor de centralizar) y cercanía a las preferencias y necesidades de los ciudadanos (a favor de descentralizar), el sistema español es tan malo que puede mejorar en ambos frentes. En el primero, por lo ya expuesto. En el segundo, porque aquellas personas que viven en áreas urbanas integradas y se mueven todos los días dentro de las mismas para trabajar, ir a comprar, salir de fiesta, visitar a la familia o cualquier otra actividad cotidiana preferirían, por ejemplo, tener una misma tarjeta de transporte para viajar por todas las comarcas que rodean a su ciudad de origen (no hablemos ya de casos como el holandés, donde una sola tarjeta de transporte sirve para todo el país, aunque claro, lo pueden hacer por tener densidades ridículamente altas). Dicho de otra manera, dado que la escala marcada no se corresponde con los hábitos y las preferencias de los ciudadanos ni con las posibilidades de reducir costes aunando Administraciones, cualquier cambio (incluso una asignación al azar) es susceptible de generar mejoras de eficiencia en el largo plazo.

En definitiva, de lo que se trata es de ajustar los niveles de gestión territorial a la base económica, de movilidad y de densidad, olvidándonos completamente de fronteras con raíces históricas y clarificando las competencias asociadas a estos nuevos niveles, haciendo explícita la provisión de ciertos servicios que los municipios ya asumen de facto (o, si no procede, moviéndolas a un nivel superior). De esta manera, introducir un sistema de impuestos locales quedaría ligado de una forma mucho más clara con los servicios que cada ciudadano necesita recibir, financiados con dichos impuestos. En resumen: menos unidades administrativas, más basadas en la realidad actual, y, si tienen más competencias, que sea porque ellos gestionan los impuestos. A partir de aquí podemos embarcarnos en otro debate, que es el de centralización vs. descentralización fiscal y sus consecuencias para, principalmente, niveles corrupción e igualdad y redistribución. El segundo punto quedó discutido aquí. Respecto al primero baste decir por el momento que soy de la idea de que la descentralización y la centralización no generan más o menos incentivos para la corrupción por sí mismas, sino que esto depende más de otra serie de aspectos del diseño institucional, que espero tratar en la próxima entrada de esta serie.

A modo de apunte final, soy consciente de la dificultad política que entraña lo que propongo, en el sentido de que es algo que generaría una gran cantidad de oposición entre alcaldes y ciudadanos. Los primeros perderían cuota de poder, y los segundos tendrían miedo de perder recursos y capacidad de decisión (al fin y al cabo, un voto entre 100.000 vale menos que entre 1.000). Aunque en el largo plazo los ciudadanos saldrían probablemente ganando con una división territorial diferente (dando por sentado que las otras dos patas, la fiscalidad y la calidad de gobierno, también mejoran, claro), es difícil explicar que en el corto plazo no habrá pérdidas. La economía política de esta reforma es peliaguda, como lo es la de casi todas. Sin embargo, un Gobierno ha de hacer el esfuerzo de llevarlas adelante. En este caso, además, la reforma solo puede triunfar políticamente si mejora a la vez los tres aspectos clave. No valen medias tintas.