Unión Europea

En defensa de la independencia de los Bancos Centrales

10 Jul, 2013 - - @jorgegalindo

Ayer, Jose Fernández-Albertos escribió un provocador artículo sobre la independencia de los bancos centrales. Tras sopesarlo un poco he decidido arriesgarme y entrar en la provocación. Porque el texto original lo merece (de hecho, merece mucho más que este torpe comentario) y porque, como bien dice su autor, no nos hacemos estas preguntas lo suficientemente a menudo. Aunque sé que es una boca de lobo en la que me meto yo solito: al fin y al cabo Fernández-Albertos es especialista en estas cosas y yo no paso de aprendiz. Pero bueno, cuanto menos quedarán claras algunas de las posiciones disponibles al respecto. Que el lector decida lo que le parece cada una.

Fernández-Abertos comienza enumerando las razones esgrimidas por la ortodoxia económica para solicitar dicha independencia: eliminar los incentivos que un gobierno sometido al escrutinio de las urnas tiene para emplear la política monetaria de manera expansiva con objeto de ganar elecciones. Posteriormente desgrana lo que considera como el supuesto garante de dicha independencia: la neutralidad (supuesta, para él) del banquero central. Para descartar esta idea emplea el reciente libro de Chris Adolph, en el cual el politólogo prueba que la política monetaria difiere según quién esté al mando del Banco, con un sesgo significativo a favor de reducir la inflación aún a coste de alargar una recesión en términos de empleo y crecimiento, y otro igualmente señalado con respecto al Gobierno nacional de turno, quien al fin y al cabo puede nombrar a la cúpula directiva del Banco de su país. De ahí deduce que:

si las instituciones democráticas renuncian a ejercer toda influencia sobre las acciones de los banqueros centrales, ese vacío será ocupado por las presiones de otras fuerzas (sectores económicos bien organizados y directamente afectados por las decisiones de los bancos centrales) con intereses probablemente aún más alejados de los de la mayoría

Es importante reseñar de entrada la separación: los resultados de la investigación de Adolph tal y como las presenta el texto muestran principalmente que en función de los banqueros la orientación en el voto del comité de decisiones del Banco Central cambia. Esto no parece suficiente para esperar que haya captura regulatoria por intereses particulares. Tampoco tiene por qué llevar directamente a un fallo de transparencia. Más verosímilmente, esto apuntaría a que los banqueros tienen sesgos personales basados en prejuicios y filtros de información distintos. Es decir: son personas. Y aquí se abre el espacio para la posibilidad de captura por parte de intereses. Pero es una posibilidad, no es un hecho. Posibilidad que existe también con políticos electos, recordemos. En cualquier caso, identificar que lo que hay detrás de las actuaciones de los banqueros como lucha de intereses en lugar de una confrontación de creencias es imposible sólo a partir de los comportamientos de voto, así que parece arbitrario asumir a priori que es el primer caso y no el segundo.

El matiz es obviamente relevante, y el salto argumental de Fernández-Albertos debería dar cuenta del mismo: cómo y por qué se asume que el espacio queda para «sectores económicos bien organizados». Bajo mi punto de vista, si los incentivos marcados por la institución están (como afirma Adolph y recoge Fernández-Albertos) del lado de mantener una inflación por debajo de X para las personas que toman las decisiones, no veo por qué dichos sectores van a tener una influencia mayor. Aún diría más: miremos a nuestro alrededor, hoy. Tenemos a unos cuantos gurús y líderes fondos de inversión, gabinetes de análisis de bancos y demás pidiendo al BCE que actúe con un estímulo similar al de la FED o al de otros Bancos Centrales. Y no parecen hacerle demasiado caso, la verdad. No digamos ya a otros grupos como sindicatos o asociaciones de empresarios.  La idea de que la política monetaria europea esta capturada únicamente por los banqueros alemanes, por ejemplo, es tan repetida como ambiciosa, y quien la use debería dar cuenta de por qué es así, a pesar de que en el BCE votan representantes de todos los Estados.

Sin embargo esta objeción no es fundamental para la argumentación de Fernández-Albertos. Demos por sentada la posibilidad apuntada. Cabe preguntarse si, aunque realmente existiese un cierto grado de captura regulatoria por parte de ciertos grupos a través quienes dirigen un Banco Central, podríamos hacer algo mejor que lo que tenemos. La alternativa de supeditar las decisiones de política monetaria a un control parlamentario no parece garantizar buenos resultados macroeconómicos. Dicho de otra manera: si hicimos independientes a los Bancos Centrales (¡o al menos lo intentamos!) fue por algo. La posibilidad de captura regulatoria (que, insisto, no me parece que se dé) parece menor frente a la seguridad de sincronización fatal con el ciclo político.

Aún así, podríamos pensar que la política monetaria ha de estar necesariamente supeditada a la decisión popular. Aquélla, como cualquier otra política económica, genera ganadores y perdedores cada vez que se aplica. La inflación, por ejemplo, es mejor para deudores que para acreedores porque la deuda en términos reales se reduce. O que, como sugiere Fernández-Albertos, el coste en términos de desempleo es demasiado alto. La idea de fondo sería algo así como que siempre que haya ganadores y perdedores una decisión totalmente eficiente es imposible, y por tanto cabe dar voz directa a los intereses irreconciliables en la sociedad. Siguiendo con el ejemplo, los acreedores votarían a favor de mantener una inflación baja y los deudores de hacerla crecer. Los desempleados preferirían más inflación que los empleados con salarios fijos. Y así. El punto medio es el nivel de inflación socialmente óptimo.

Sin embargo, cabe destacar que la política monetaria es comparativamente poco redistributiva. Además hay que tener en cuenta que para poder controlar a los políticos (a) los votantes deben poder extraer una señal más o menos fiable de sí lo han hecho bien o mal; (b) han de ser capaces de comunicar con su voto si aprueban o no la gestión. La política monetaria es extremadamente contraintuitiva y complicada a la hora de considerar cómo una medida determinada afecta al corto, medio y largo plazo, así que a) no se cumple y si los votantes varían en función del ciclo, posiblemente haya un sesgo inflacionario. En definitiva, la idea es que un Banco Central es bastante distinto como institución de otras relacionadas con el Estado de Bienestar o la política fiscal porque  la asimetría de información (disponible y posible) entre la opinión pública y los técnicos es mucho más grande que la asimetría de opiniones entre los técnicos.

Volvemos así a la casilla de salida. Si el Ministro de Hacienda tiene la máquina de hacer dinero bajo su llave, nada garantiza que no se embarque en un círculo inflacionario para intentar salvar a su partido en las próximas elecciones. Para ponerlo más gráficamente, imaginemos a alguien como Montoro, con sus sesgos y sobre todo con sus incentivos dentro del Gobierno y de su partido, al mando de la política monetaria española, a un par de años de las siguientes elecciones. No solo no hay nada que nos garantice que se frenará en el nivel de inflación que es óptimo sin generar una espiral inflacionista en el medio plazo, sino que todo parecería indicar que no frenará. Porque además si aún así el movimiento inflacionario excesivo no le hace ganar las siguientes elecciones no tendría apenas coste que afrontar (la inflación sería gestionada por el siguiente Ejecutivo). Si, en cambio, está bajo el control de un banquero central, podemos estar relativamente más seguros de que eso no sucederá. Y, dado que es independiente, ¿qué impide que el banquero se embarque en una política menos restrictiva?

La pregunta no es retórica. Observemos la actitud de los Bancos Centrales occidentales durante la presente crisis. Uno destaca por haberse mantenido más conservador que el resto, apegado obstinadamente a su objetivo de inflación baja. O al menos ese parece. Es, por supuesto, el BCE. Es probablemente por ello que Fernández-Albertos lo emplea a modo de ejemplo de los problemas actuales de diseño en los Bancos Centrales. De hecho, parece escribir todo el artículo encaminado a criticar la actitud y el diseño institucional del BCE, que nos debería hacer reflexionar sobre la necesidad de independencia (y su posibilidad real, claro está). Se viene a sugerir que es un problema capital en el BCE y su trayectoria el hecho de que los Gobiernos nacionales no disponen del canal indirecto de nombramiento de la cúpula. Detrás de esto hay una comparación oculta: entre la rendición de cuentas existente a nivel de Estado-nación europeo con respecto a quienes toman las decisiones y la falta de la misma en las instituciones europeas.

Esto se me antoja solo parcialmente acertado. Cabe recordar que la política económica no monetaria no está unificada, sino que se decide en parte en cada Estado, y en parte en negociaciones infinitas entre cada uno de los miembros de la Eurozona, condicionados por sus votantes. La política monetaria es ejecutada por el BCE, único entre supranacional en un mar de Gobiernos. Lo que impide al Eurogrupo echar un pulso político al Banco Central no es el hecho de que este último sea excesivamente independiente, sino que es imposible que se pongan de acuerdo en ello dado el mecanismo actual de toma de decisiones (por negociación, sin Ejecutivo comunitario único). El problema de la Unión Europea no es que el BCE sea una institución separada, el problema es que es la única institución supranacional en un contexto de decisiones luchadas y consensuadas entre Estados. Un Draghi en un mar de Montoros. Por cierto, no está de más no olvidar cuál fue el origen de esta crisis. No fue el BCE, sino que fueron los Estados, y los incentivos de los votantes, los que incumplieron su parte del trato de usar el resto de instrumentos a su disposición para mantener cada casa en orden. El banco Central ha cumplido al dedillo su mandato (decidido por los Estados democráticos, por cierto) de control de la inflación.

Con esto en mente es momento de pasar al último punto del texto, en el que Fernández-Albertos critica la supuesta separación entre política monetaria y el resto de políticas económicas (fiscal, de oferta, etc). Es aquí donde creo que la argumentación adquiere más consistencia. Al fin y al cabo la coordinación de políticas económicas es un hecho alabado por una gran cantidad de literatura en economía política, como apunta el propio Fernández-Albertos. Y se produce en mayor o menor medida en el resto de Estados de la OCDE a pesar de que incluyan entre los estatutos de sus Bancos Centrales la independencia. Si no sucede en Europa no es por el grado de independencia del BCE sino porque éste no tiene un correlato en un Ejecutivo europeo. Fernández-Albertos ve las incursiones de Draghi en otros ámbitos de la política económica como una colonización. Yo, sin embargo, lo veo como una obligación a la que se ve abocado precisamente por lo que Fernández-Albertos considera que le da poder. Decía aquí que no es posible en Europa la coordinación de políticas, un acuerdo del estilo “OK, movemos algo la consolidación fiscal, mantenemos un impulso por el crecimiento a cambio de contención salarial interna, el BCE apoya este impulso y a cambio hacemos las reformas estructurales necesarias para eliminar los cuellos de botella en la economía europea”  porque los niveles de toma de decisión son diferentes para cada uno de los puntos de este hipotético pacto.

Draghi se enfrenta al siguiente dilema: si salva a la Eurozona de su pozo solo con política monetaria rompe la credibilidad del BCE y echa por tierra las posibilidades de reformas en los Estados. Si se mantiene únicamente en la senda de la inflación baja ahoga al continente. Así que ha optado por un equilibrio difícil, consistente en ofrecer intereses bajos y ciertos estímulos a cambio de consolidación fiscal y reforma estructural. Yo sospecho, por qué no, que estaría bastante más cómodo con un Ejecutivo a su lado. La legitimidad democrática de Draghi por la que pregunta Fernández-Albertos deriva de la incapacidad de los miembros de la Eurozona para montar un sistema de toma de decisiones común en el resto de áreas. Y no de la independencia del BCE. Dicho de otra manera, si no hay ningún problema de pureza democrática para la FED o para el Bank of Canada o el Bank of England, tampoco debería haberlo para un BCE en una Europa unida fiscal y políticamente.

Construir organismos independientes es ciertamente problemático. Y Fernández-Albertos hace muy bien el trabajo de apuntar hacia el hecho de que es imposible hacer que sean totalmente independientes. Lo que resulta dudoso es pensar que por ello debemos olvidarnos de los problemas por los cuales lo intentamos en un principio. Él mismo apunta a que es posible que sea una buena idea, o cuanto menos una idea no tan mala, mantener una separación clara entre los ciclos electorales y la política monetaria, lo cual implica necesariamente tener un Banco Central con mandato independiente. En definitiva, el problema que Europa ha escenificado durante esta crisis no es que hayamos renunciado a nombrar y renovar los mandatos de la cúpula del BCE (de hecho no lo hemos hecho, dado que son los Estados quienes los ponen ahí), sino que cuando ésta se gira para ver con quién dialogar no encuentra una sola voz, sino diecisiete.

A modo de epílogo, todo esto no quita para que el BCE tenga problemas de diseño en otros aspectos, desde el modo de nombrar al Comité Ejecutivo hasta las ponderaciones de voto, pero no veo que el origen de los fallos sea un exceso de independencia o una idea equivocada de lo que es la neutralidad entre los banqueros centrales. De hecho, una posible lectura alternativa  de los resultados de Adolph es que es razonable asegurar que el BCE sea representativo e incorpore distintas visiones sin modificar su nivel de independencia.