Por Isabel Baez Lechuga.

Explica el anecdotario histórico que cuando Mozart escribió la ópera El rapto en el serrallo, el emperador austríaco, José II, le dijo: “Demasiadas notas, mi estimado Mozart”. A lo que Mozart respondió: “Sólo las necesarias, majestad”. Más allá de la autenticidad de esta anécdota, la idea puede resumir la situación de la Iniciativa Ciudadana Europea (de ahora en adelante, ICE), en virtud de la cual un millón de ciudadanos provenientes de un número determinado de países pueden presentar una iniciativa legislativa a la Comisión Europea.

Mucho se habla hoy en día de la opacidad de las democracias, de la desafección política y de la carencia de confianza de los ciudadanos en las instituciones. Por ello la Unión Europea, como objeto de críticas, consideró la introducción de nuevos mecanismos de democracia directa como la solución a todos los males que le preocupan. Nada más lejos de la verdad. La ICE es un instrumento real, que se enmarca en esta nueva demanda de participación directa de la ciudadanía en los asuntos políticos. Pero, como argumentaré en algunas pinceladas en este artículo, se trata de un instrumento limitado, ideado para el apaciguamiento de las críticas pero nunca como solución real a la carencia de participación ciudadana.

1. En primer lugar, la carencia de medios técnicos y administrativos y la escasez de capital humano han sentenciado a muerte a la ICE antes incluso de su entrada en vigor. El software ha presentado problemas de grabación, las autoridades nacionales de control no estaban preparadas el día que la ICE entró en vigor, hay problemas de información, la Comisión Europea no dispone de personal para ayudar a los organizadores y todavía quedan dudas por resolver sobre el propio funcionamiento, por lo que la inseguridad jurídica es considerable. El Parlamento Europeo criticó en su sesión plenaria de abril la carencia de atención y de recursos por parte de la Comisión Europea a la hora de desarrollar la ICE, y la Comisión se defendió diciendo que los recortes también habían llegado a la ICE. Sin medios, la iniciativa ciudadana no se desplegará nunca. De hecho, a pesar del lanzamiento de varias iniciativas, el hecho es que ninguna de ellas ha superado la fase de recogida de firmas.

2. En segundo lugar, y sé que sonará polémico, la UE es, a pesar de las críticas, una de las instituciones más transparentes y accesibles de los sistemas democráticos. Si una de las razones para introducir la ICE ha sido la carencia de transparencia y accesibilidad (a pesar de que la Unión tiene una cantidad considerable de instrumentos para ejercer influencia en la legislación europea: libros verdes, comisión de peticiones, contactos con diputados, reuniones con la Comisión Europea…), y tenemos estudios, como el del politólogo Yves Mény (recogido en Cuesta López, Víctor. Participación directa e iniciativa legislativa del ciudadano en democracia constitucional. Ed. Aranzadi. 2008), que muestran que, efectivamente, la UE ya es una entidad democrática; entonces la razón de ser de la ICE pierde peso.

3. En tercer lugar, me remito a la experiencia cuando digo que la ICE acabará muy probablemente en un saco vacío de propuestas. Igual que la ICE, el Parlamento Europeo también tiene la facultad mediante un informe de iniciativa de proponer legislación a la Comisión Europea. No hay que decir dónde acaban la mayoría de estas propuestas. El Parlamento Europeo, como la ICE, en las decisiones que no son vinculantes (o no pertenecen a la codecisión), no ejerce una influencia real en la toma de decisiones.

4. En cuarto lugar, existe un elemento casi implícito: gracias a la ICE, el ciudadano europeo quedará más enterado de los temas europeos, lo que creará un estado de opinión favorable o, cuando menos, promoverá el conociendo de qué se hace a nivel europeo. Pero esta asunción inductiva es una falacia. Que de un interés particular por una iniciativa (que puede existir o no) se siga que el ciudadano se interese por la política europea en general no es una deducción lógica.

5. El quinto argumento, nada despreciable, son los problemas prácticos. A pesar de que un millón de ciudadanos se encuentra entre las proporciones más bajas en derecho comparado, existen otras limitaciones normativas que atrasan el despliegue normal de la ICE. Para hacernos una idea, la ICE requiere sólo un 0,2 de la población europea frente al 1,2 pedido en la legislación española. A pesar de esta facilidad, decía, el hecho es que la ingenuidad legislativa permanece. Los requisitos en referencia al número mínimo de Estados para presentar la ICE, la traducción de las propuestas a cargo de los interesados, los esfuerzos organizativos sin ayuda pública, la aceptación necesaria por parte de la CE, la ausencia de recursos económicos, la carencia de asistencia a nivel institucional, etcétera, son un cúmulo de razones por las cuales el coste riesgo-oportunidad es demasiado elevado para que el ciudadano saque adelante una ICE. De hecho, es curioso, pero la ICE no fue nunca una demanda popular, sino que respondió a las intenciones de los grupos de presión que ven la ICE como un instrumento para ejercer sus demandas en el proceso legislativo.

6. En sexto lugar, ver cómo funciona al derecho comparado nos puede guiar para conocer la capacidad efectiva de la ICE. La iniciativa legislativa indirecta, como la ICE (se tiene que diferenciar de la iniciativa legislativa directa de países como Suiza, donde la propuesta se acepta automáticamente), no ha tenido gran repercusión política en los países que la contemplan: Austria, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal, Eslovenia o España. La experiencia empírica juega en contra de la ICE. En los países donde hay un filtro de admisión previo, la repercusión de una iniciativa es menor. En el caso de la ICE, este hecho se agrava porque es la misma Comisión Europea quien tiene que considerar la admisión a trámite de la iniciativa. Así, el ejecutivo comunitario se erige en juez y parte a la vez de la ICE. En otras palabras, es la Comisión Europea quien asiste a los organizadores y, al mismo tiempo, también juzga la idoneidad de una iniciativa. Esto otorga a la Comisión un poder extralimitado en su monopolio de la capacidad legislativa.

En conclusión, la ICE es un instrumento que ha nacido cadáver, cercenado desde el inicio. Las disposiciones normativas y el marco político parece que la relegan a un protagonismo político pasajero, fruto de las circunstancias. En todo caso, y si resulta tener éxito, será contingente. Las limitaciones para el despliegue de la ICE impiden que esta se convierta en el instrumento esperado de participación directa en los asuntos políticos europeos.

En este caso, sí que podríamos decir que faltan notas (verborrea de declaraciones) y falta ajustarse a las notas necesarias: una disposición de recursos adecuados, una reforma normativa más favorable y una voluntad política que genere un interés ciudadano que merezca la pena. De lo contrario, la ICE está condenada al fracaso que los orquestadores de la estructura europea quieran.

Isabel Baez Lechuga es doctoranda en Ciencias Políticas y asesora del Parlamento Europeo.

Artículo publicado originalmente en catalán en el Cercle Gerrymandering.