Recientemente, España ha puesto en marcha una reforma en materia municipal. A mi modo de ver, esta reforma es insuficiente y no se ocupa como corresponde de lo que para mí son los tres problemas fundamentales de las Administraciones locales en nuestro país: financiación, división territorial y gestión de los proyectos urbanísticos. Aunque los tres están íntimamente ligados, tratarlos de una tacada es probablemente excesivo, así que me permitiré dividir su análisis y algunas propuestas en tres artículos correspondientes a cada bloque. Comencemos por el principio de todo: de dónde viene el dinero, y de dónde debería venir.

De acuerdo con este informe de la FEMP, los municipios cubren en torno al 50% de sus ingresos, más o menos, con impuestos propios. De este 50%, un 36% proviene del IBI (30%) y del impuesto sobre el incremento de valor de terrenos (6%), un 20% de tasas diversas, un 9% del impuesto sobre vehículos, otro 9% del impuesto sobre construcciones y un 6% para el IAE, dividiéndose el resto en otras partidas menores. Como se observa, es una buena colección de impuestos no progresivos. Por otro lado, la reforma de 2004 pretendió proporcionar mayor capacidad fiscal a los municipios de mayor tamaño (más de 75.000 habitantes) al asignarles unos porcentajes sobre impuestos de nivel estatal que toman la forma de «rendimientos no cedidos» a los niveles administrativos superiores. En concreto, los municipios retienen un 1.69% del IRPF, un 1.79% del IVA y un 2.05% de una serie de impuestos indirectos (alcohol, tabaco, hidrocarburos, etc). Sin embargo, en tanto que éstos no recibieron competencias nuevas en términos de determinar su nivel sino solo la posibilidad de recaudación, como el mismo informe asevera, el cambio fue «más formal que de contenido real, puesto que el hecho de que las participaciones territorializadas no vayan acompañadas de capacidad normativa alguna de los gobiernos locales sobre los impuestos convierte en la práctica a estas participaciones en un particular sistema de transferencias positivamente relacionadas con la capacidad fiscal.»

Dejando de lado esta última serendipia, un sistema en el cual los municipios son capaces de autofinanciarse construye una relación más sólida entre los representantes y los representados (no taxation without representation, pero también no representation without taxation): los políticos han de financiar sus acciones con dinero de los votantes, sin recurrir a un recurso externo como podrían ser las transferencias desde el Estado central, de las que ahora hablaremos. Esto hace que sean más responsables y la rendición de cuentas funcione mejor. El problema es que la descentralización fiscal puede fácilmente generar desigualdad, al menos en teoría (más adelante veremos como la evidencia empírica no es tan clara): aquellos municipios con una mayor capacidad fiscal o con unas mejores condiciones de partida (densidades altas, poca dispersión, modelo productivo funcional) estarán sistemáticamente mejor que los demás. Y para evitar eso se supone que sirven los mecanismos de igualación entre municipios.

Esto nos lleva al apartado de las transferencias, que en España cubren en torno a un 25%-30% de la financiación municipal. En el sistema actual, los municipios de más de 75.000 habitantes reciben dinero a través del ya mentado sistema de retención parcial de impuestos sobre los que no deciden, y mediante un Fondo Complementario de Financiación según el cual los municipios con menor capacidad de aportación reciben una compensación. Para los municipios de menos de 75.000 habitantes (y que no son capital de provincia), se asigna una cantidad de dinero siguiendo una fórmula que incorpora criterios de esfuerzo fiscal, capacidad fiscal y necesidad por población. Estas transferencias, como es lógico, se dividen entre transferencias corrientes (destinadas a cubrir gastos de funcionamiento) y transferencias de capital (destinadas a proyectos específicos de inversión) y suelen tener un carácter incondicional:  la hacienda local recibe el dinero y decide cómo gastarlo.

Lo bueno de un mecanismo de transferencias es que, si está bien diseñado, permite redistribuir riqueza y ayuda a que municipios que por razones ajenas a su voluntad se encuentran en una mala situación (geográfica, económica, etc) no se queden atrás. Lo malo es que, sobre todo si son de tipo incondicional, genera una buena cantidad de incentivos perversos a (mal) gastar el dinero recibido para, por ejemplo, políticas populistas. Además, un gran volumen de transferencias corrientes genera dependencia de las políticas municipales respecto al nivel estatal.

Curiosamente, nuestro sistema actual recoge en parte lo peor de dos mundos: por un lado, la capacidad recaudadora de los municipios no es suficiente para asegurar su autonomía. Las transferencias se vuelven necesarias no solo como mecanismo de igualdad sino de financiación directa. En tanto que son en su mayoría incondicionales, además, la posibilidad de moral hazard y de que el alcalde de turno acabe por construir elefantes blancos se incrementa. Es cierto que la existencia de impuestos corrige en parte estos problemas, pero al ser mayoritariamente no progresivos y no estar vinculados a los ingresos el enlace entre política municipal e impuestos es más tenue, además de no ayudar a resolver desigualdades territoriales. Por último, las fórmulas de reparto de las transferencias son horriblemente poco claras, y su naturaleza dual crea de facto desigualdades territoriales: los mecanismos de nivelación de municipios de más y menos de 75.000 habitantes no se influyen entre ellos, y además en los más grandes se considera que no es necesario tener en cuenta ninguna desigualdad estructural de partida. Además, los criterios considerados para decidir la distribución en los municipios pequeños son dudosos (por qué el tamaño de población y la población por tramos escolares y no otras variables demográficas, etc). Por último, la idea de otorgar a los municipios la capacidad de mantener un cierto dinero proveniente de impuestos decididos de manera central es de hecho una forma de perpetuar desigualdades territoriales, dado que aquellas ciudades con mayor nivel de renta per capita o de consumo simplemente mantendrán más.

Este doble problema reclama también una solución doble. Por un lado, resultaría conveniente incrementar la responsabilidad fiscal de las entidades locales aumentando sus derechos pero también sus deberes. Por otro, es deseable mantener un sistema de transferencias para garantizar un cierto grado de redistribución. Es decir: mantener el diseño mixto pero cambiando su organización interna. Pero la designación del objeto de las transferencias (para qué es el dinero) ha de ser, a mi modo de ver, clara. Los municipios prefieren transferencias incondicionales porque les dan flexibilidad a la hora de decidir en qué gastan el dinero, pero una suficiente capacidad fiscal debería servir para cubrir imprevistos y disponer de esta flexibilidad mientras que el rol de las transferencias ha de ser otro: el de garantizar un mínimo de igualdad en el acceso a los servicios públicos a los ciudadanos independientemente de dónde vivan.

El contra-argumento para un rediseño como este se encuentra en el posible incremento de desigualdades territoriales: si tenemos municipios algunas mucho más ricos que otros dada la desigualdad territorial existente en España, los primeros podrían permitirse tener unos impuestos considerablemente más bajos que otras, por ejemplo. También tendrían un sesgo migratorio positivo generado por esta misma diferencia. Y con todo ello condenaríamos a la mediocridad o al subdesarrollo a algunas zonas del país.

Este argumento intuitivo no encuentra una correlación sólida en el lado empírico. Es cierto que studios para China, Colombia o Corea muestran una evidencia relativamente clara en contra de la descentralización como herramienta para reducir desigualdades. Pero si cambiamos el foco a países occidentales, la relación no está tan clara. Este trabajo para Estados Unidos apunta a una relación negativa entre desigualdad y descentralización, mientras que este otro hace lo propio para países en la UE. Y por último, este trabajo de 2009 (para mí el más robusto de los citados) intenta encontrar una relación causal entre mayor descentralización y mayor desigualdad en 23 países de la OCDE entre 1982 y 2000, sin encontrar nada sólido. De hecho, apunta a que lo opuesto (más descentralización, menos desigualdad) podría ser cierto. Argumentan, de hecho, que la capacidad de recaudar incrementa la eficiencia y la capacidad de competir para las regiones más pequeñas.

Sin embargo, la mayoría de estudios adolecen de una consideración en mayor profundidad de los arreglos institucionales diferenciados para cada país estudiados. Es decir, no se preguntan por qué en algunos países dentro del grupo de Estados desarrollados la descentralización fiscal tiene efectos en la redistribución distintos a otros. Así, por ejemplo, hay poco sobre cómo un buen mecanismo de transferencias complementario puede ayudar a cambiar el resultado en un sentido u otro.

Suecia es un ejemplo de alto nivel de capacidad y responsabilidad fiscal municipal. Sus municipios recaudan y gastan una gran parte del flujo de dinero público en el país (alrededor de un 70%). Cada municipio tiene libertad para decidir su nivel de impuestos, que siempre será progresivo (correspondido a la renta de los individuos). Sin embargo, puesto que el objetivo del Estado es asegurar que todos los ciudadanos, independientemente de donde vivan, reciban igual nivel de servicios públicos, también incorporan un sistema que denominan «igualación financiera a nivel local». Este mecanismo tiene dos vías:

1. Una transferencia («grant») gubernamental que se basa en el siguiente criterio: se compara la base impositiva per capita de cada municipio con el nivel nacional. El ratio entre estas dos cantidades se compara con el porcentaje marcado para igualación financiera, que es 115. Multiplicando la población del municipio por 115 y por la base impositiva per capita a nivel nacional resulta el nivel que dicha localidad debería tener. A la diferencia entre estos dos valores se le aplica el average tax rate (nivel medio de impuestos, en Suecia es 19.7%). El resultado es la cantidad recibida. Y si los valores son negativos, la cantidad aportada al Estado central. Además, han anclado el porcentaje de nivel medio de impuestos a 2003 para evitar tener distorsiones por cambios año a año.

2. Un complemento de igualación de costes que evita que municipios con condiciones estructurales que dispararían sus gastos se vean en la estacada. Por «condiciones estructurales» se entiende, por ejemplo, dispersión geográfica en zonas rurales o una población más envejecida. Si el municipio está en condiciones de desventaja estructural para proveer de ciertos servicios (listan nueve, en su caso, que van desde educación infantil hasta transporte público), recibirá una compensación en forma de transferencia. Si tiene condiciones ventajosas en comparación con el resto de municipios pagará un tributo correspondiente.

La distribución resultante en la estructura de ingresos es de 70% para impuestos y 15%-17% para ambas formas de transferencia.

Este sistema de transferencias es bastante más claro que el español, está ligado a políticas concretas y aún así garantiza la existencia de nivelación territorial. No veo por qué algo similar no podría aplicarse aquí (dejo de lado consideraciones de resistencia política de los municipios más ricos, por supuesto, así como cuestiones de división territorial que trataré en un siguiente artículo). En caso de que el primer componente de las transferencias generase mayor igualdad a largo plazo en tanto que éstas fuesen dirigidas y condicionadas a mejorar la eficiencia municipal, su importe puede disminuir al generarse una mayor igualdad. Resolver los problemas estructurales es más complejo y en algunos casos directamente imposible, así que el componente asistencial tiene un suelo por debajo del cual probablemente no se podrá bajar. Y, por descontado, la división entre municipios de más o menos de 75.000 habitantes resulta arbitraria e innecesaria.

En el lado de los impuestos, como decía al principio considero que necesitamos una mayor capacidad impositiva de los municipios, a la vez que un requerimiento de progresividad en los mismos y unos ‘suelos’ impositivos generales, que serán más altos en aquellos municipios con una mayor renta per capita en tanto que en el nuevo sistema de transferencias los municipios más ricos tendrían una aportación que hacer.

Esta reforma, sin embargo, será poco productiva si a la vez no tocamos la división territorial: qué sentido tiene intentar mejorar la eficiencia y la igualdad territorial si la estructura de partida es un desastre. De eso me ocuparé en el siguiente artículo. Y aún mejorando esto, no conseguiremos nada si no mejoramos la calidad de la gestión municipal, particularmente en el ámbito urbanístico. Aquí, por ejemplo, se argumenta que la descentralización fiscal beneficiará o perjudicará a los pobres según la calidad de la gestión a nivel local. Esto quedará para un tercer texto. De momento, baste remarcar la idea de más autonomía fiscal pero también más progresiva y con una mejor redistribución a través de transferencias que reduzcan la probabilidad de usos inadecuados o despilfarradores.