arbolitos y animalitos

Apuntes sobre política pesquera (II)

17 Abr, 2013 -

En la primera parte del artículo vimos por encima un marco para contextualizar la política pesquera, esta segunda parte se centra en qué hace la Unión Europea con sus peces. En el artículo, a pesar de no ser los pilares oficiales, me centraré en las que considero cinco facetas fundamentales de la política pesquera:

  1. Subvenciones
  2. Acuerdos de Asociación Pesquera
  3. Políticas de conservación
  4. Lucha contra la pesca ilegal, no declarada ni reglamentada (IUU).
  5. Acuicultura

Estos, claro, no son compartimentos estancos y se afectan mutuamente. Así, las subvenciones afectan a la sostenibilidad al incidir directamente sobre la capacidad de la flota y sus incentivos, las políticas de conservación y la sobreexplotación fomentan la firma de Acuerdos de Asociación Pesquera con terceros países, lo que lleva aparejado que haya que velar por su cumplimiento (IUU). La acuicultura se ve afectada tanto por las subvenciones como por las políticas de conservación.

 

Subvenciones.

En términos cuantitativos, los programas de ayuda directa más importantes del sector pesquero son la exención a los impuestos a los carburantes y las políticas de desguace. Mientras las primeras son simples y tienen como fin reducir costes, desguazar barcos es, por decirlo de alguna manera, más delicado.

Partiendo de la premisa de que la flota europea está sobredimensionada, las políticas de desguace tienen por objetivo retirar de la circulación los barcos más antiguos y contaminantes de la flota, aliviando la presión sobre los caladeros en los que éstos faenan. Ya en 1993, la Corte de Auditores de la Unión Europea cifró este exceso de capacidad en el 40%, aunque cómo se define éste es un asunto que ni la propia corte tenía ni tiene claro, pues hay que calcular las capturas sostenibles de cada especie, la capacidad de la flota para cada una de ellas, cómo afectan las capturas de una especie a otra, variaciones interanuales etc. En 1995, el “Informe Lassen” encargado por la Comisión Europea estimó un exceso similar, aunque con variaciones entre países y capturas. Ante este problema, la Unión Europea ideó el sistema de desguace en según las necesidades de cada país y gestionado por estos mismos países. Así, por ejemplo, con los fondos del presupuesto de pesca 2007-2013, el gobierno irlandés concede 6000 euros por tonelada desguazada, mientras que el gobierno de España ha optado por un sistema de tramos en función del tonelaje, con primas y penalizaciones por edad del barco, los caladeros en los que faena, motivos subjetivos urgencia, planes de reconversión etc. (Página 92) Además, el Gobierno de España ha creado también sus propios sistemas de dinero por chatarra al margen del ordinario de la Unión Europea, como el que se aprobó a finales de 2011 y se dotó de unos 28 millones de euros destinados a retirar entre 20 y 25 buques de la flota de larga distancia.
Ese mismo año, la Corte de Auditores en su Informe Especial 12/2011 puso en tela de juicio las medidas contra el exceso de capacidad y el Parlamento Europeo respondió que era efectivamente muy posible que el exceso de capacidad siguiese igual, ya que aunque el tonelaje de la flota es inferior, la capacidad ha aumentado aproximadamente un 3% anual gracias a las ayudas otorgadas para la mejora de la flota.

Es decir, las ayudas al desguace –que según la propia Comisión funciona de facto como un Plan Renove, con todos los problemas que estos tienen– y que pretendían adelgazar la flota se han compensado con ayudas a la mejora de la tecnología y capacidad de la flota en activo, haciendo por ejemplo que los buques puedan faenar por más tiempo. Así, se ha subvencionado la reducción de tonelaje pero se ha compensado dando dinero para la mejora de la eficiencia.

Untitled Ayudas públicas al desguace en miles de euros por tipo de barco. Fuente: Corte de Auditores

Parafraseando el libro verde de la Comisión, se ha creado un círculo vicioso en el que barcos cada vez más eficientes persiguen unos peces cada vez más escasos. Así, el 88% de caladeros europeos están sobreexplotados y el volumen total de capturas domésticas ha pasado de 7millones de toneladas en 1995 a poco más de 5 en 2009.
Ante este fracaso, tanto el libro verde como la Corte de Auditores abogan por un sistema de asignación de cuotas transferibles, donde se asigna a cada barco un volumen máximo de capturas en función de la cuota de dicho país, cuota que puede vender a cualquier otro barco con su misma bandera. Sistemas similares se han probado con éxito en Dinamarca, Noruega y Escocia.

 

Acuerdos de Asociación Pesquera

Los Acuerdos de Asociación Pesquera (FPA) son acuerdos bilaterales con terceros países por los que la Unión compra el derecho a faenar en sus aguas para compensar la sobreexplotación de los caladeros europeos. En los FPA con países pobres se suele conminar a que parte del dinero entregado sea empleado en reforzar la infraestructura pesquera del país, lo cual redunda en beneficio de las empresas europeas ya que las instalaciones portuarias y de enlatado pueden suplir las carencias de la flota europea en la zona. A largo plazo puede tener consecuencias indeseadas al mejorar la capacidad negociadora del país. Así ha sido con el FPA con Mauritania, que ha puesto como condición el que la flota europea sólo pueda faenar allí donde la flota local no llega, lo que implica que la flota europea sólo pueda pescar especies pelágicas (de superficie) en las zonas más alejadas de la costa. Esto significa que la flota pulpera gallega tendría de facto cerrado el mercado en beneficio de la incipiente industria mauritana. Para poner esto en contexto, el 5% de las exportaciones de Mauritania en 2005 fueron pulpos, siendo sus mayores mercados Japón (66%) y España (33%).
En este caso particular, la comisaria Damanaki y el comité de desarrollo del Parlamento apoyaron el acuerdo, pero éste fue rechazado por el comité de pesca, presidido por Gabriel Mato Adrover (PP) y secundado por Antolín Sánchez Presedo (PS). El voto común español se ha visto también en asuntos como la prohibición de los descartes o los aumentos en la cuota de aleteo de tiburones. El acuerdo con Mauritania está ahora en siendo renegociado, para poder alcanzar un compromiso sobre capturas sostenibles, aunque está habiendo problemas al respecto como veremos más adelante.

Esta debilidad negociadora en asuntos pesqueros de la Unión Europea está siendo aprovechada por terceros países, como ilustra el que, tras intentar rebajar la compensación pagada a Marruecos, cuestionar su legitimidad territorial sobre aguas saharauis y poner el respeto a los derechos humanos como condición al acuerdo de pesca, el acuerdo no se ha cerrado aún pero parte de la cuota tradicionalmente europea ha sido vendida a Rusia.

 

Conservación

Las políticas de conservación de la Unión a día de hoy se han centrado sobre todo en las cuotas cuantitativas por especies y regiones y en su aplicación.

Las cuotas (topes al volumen de capturas de una especie), además de los problemas de cálculo y de relación con otras especies, trajeron aparejada la generalización de los descartes. Los descartes son los peces fuera de cuota, tamaño o sin valor comercial (morralla) que acaban arrojados por la borda. Por ejemplo, si un arrastrero armado con una red de arrastre de varas –un arado con una red al final tirado por un motor de 2000 caballos- busca lenguados, se calcula que entre un 45 y un 90% de lo que suba a bordo no tendrá el suficiente valor comercial, que tendrá un tamaño inadecuado para la venta o que no estará dentro de la cuota por lo que acabará descartándose (pag 8), en la mayoría de los casos muertos o con casi nulas probabilidades de supervivencia. Este problema no se tiene sólo con el arrastre demersal (de zonas profundas) -que según algunas investigaciones puede acabar provocando un dust bowl submarino. No sólo las técnicas más destructivas tienen un alto porcentaje de descartes, el palangre –un sedal muy largo con muchos anzuelos, utilizado generalmente para capturar peces espada, tiene entre un 10 y un 30% de descartes, sobre todo por la imposibilidad de discriminar por tamaño a priori. A veces también captura tiburones, atunes rojos o tortugas. Las tortugas no tienen valor comercial en Europa, aunque los tiburones sí (el cazón se hace con tintorera, el marrajo suele venderse como emperador o incluso como pez espada y sus aletas alcanzan precios muy altos en los mercados asiáticos), al igual que el atún rojo, cuyo mayor problema es que suele estar fuera de la cuota.
El volumen de descartes depende de a quién se le pregunta, desde el 8% de la FAO (los datos los da cada país) a más del 30% que se da en algunos estudios independientes. La cifra oficial en la Unión Europea es del 24%.

El parlamento europeo, tras una campaña ciudadana que comenzó en Inglaterra y gracias a que ahora que tiene competencias en pesca decidió prohibir esta práctica. A partir de 2015 todo lo que subiere a bordo se tendrá que descargar en puerto, siendo necesaria comprar la cuota de dicha especie en caso de estar controlada. La posición más fuerte en contra de esta medida ha venido de parlamentarios españoles y, sobre todo, del ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente español, Miguel Arias Cañete, que está forzando una moratoria hasta 2016 para la merluza y hasta 2018 como mínimo para otras especies, además un porcentaje mínimo de descartes de más de un 5% y que algunas especies accesorias (daños colaterales en jerga) como la bacaladilla o el jurel se puedan descartar siempre.

La prohibición de los descartes no sólo traería aparejada la reducción de facto de la capacidad pesquera, pues muchas especies baratas ocuparían espacio en las bodegas, sino que también podría conllevar problemas de cumplimiento en la flota de distancia o de dumping legal por parte de importadores de países pesqueros sin tales restricciones. La flota local siempre podría cambiar de bandera y descargar en un país con acuerdo de libre comercio, EPA o similar con la Unión, seguir descartando y exportar desde ahí el pescado sin arancel alguno a la unión europea como capturas realizadas por la flota de dicho país. Por supuesto, se han contemplado estos supuestos y otros similares de dumping ecológico, pero la ejecución real de una norma semejante en un tercer país es problemática. Además, prohibir o restringir las importaciones puede tener consecuencias legales en el único tribunal internacional con capacidad punitiva: la OMC. Véase, por ejemplo –aunque no sea totalmente equivalente- las demandas ante la OMC que interpuso México contra los Estados Unidos por los estándares abusivos de protección de delfines en la pesca del atún: Tuna I y Tuna II.
Hasta donde sé, las restricciones comerciales por problemas medioambientales sólo son aplicables siempre que el país que las impone también vea afectados sus recursos, flora o fauna locales. Aunque llevar a juicio a la Unión Europea si se es un país subdesarrollado puede ser bastante peligroso, en la medida que China y otros países emergentes cobren mayor importancia, el beneficio potencial de una demanda sería mayor.

Una de las políticas de conservación más populares es el Pezqueñines no, gracias, cuyos efectos están teniendo efectos poco publicitados. Como bien saben en la teletienda, los humanos tenemos predilección por las cosas grandes: En Japón, por atunes rojos de varios cientos de kilos se ha llegado a pagar más de un millón y medio de dólares, los cazadores buscan los ciervos más grandes y de mayores cornamentas para decorar sus paredes… En este caso, entre los tamaños mínimos y lo apreciadas que están las presas grandes, por pura selección natural estamos forzando a que los peces sean cada vez más y más pequeños. Una generación tras otra de eliminar a los más grandes y no dejando que se apareen pero dejando que los más pequeños y precoces lo hagan, ha afectado tanto al tamaño como al parecer a la edad de maduración sexual de los peces. Así, aquellos que desde más jóvenes son capaces de procrear, tienen más posibilidades de pasar sus genes, pues en cuanto crecen demasiado puede que ya no lleguen a la siguiente ronda. La tendencia hacia unos peces más pequeños y precoces ha sido documentada en varias decenas de especies, y ha abierto el debate sobre estas prácticas.

Cod changes due to overfishing NatureCambios en el tamaño y la edad reproductiva del bacalao (Fuente)

 

La búsqueda de políticas de conservación alternativas ha llevado a proponer, entre otras, la creación de Zonas Marinas Protegidas (ZMP) en las que los peces puedan hacer cosas de peces sin que los humanos intervengan, y que sea sólo cuando salgan de esos terrenos vedados se los pueda pescar. Para designar ZMPs habría que hacer estudios previos para determinar zonas vulnerables como lugares de cría preferidos de cada especie etc. aunque dado que para que la protección sea realmente eficaz se habría de proteger alrededor de un 20% de las Zonas Económicas Exclusivas -200 millas náuticas desde la costa- de cada país tampoco habría necesidad de ser demasiado estricto. El mínimo para que tal política sea eficaz es del 10% de ZEE protegidas, aunque en tal caso el impacto es muy reducido. Una comisión científica del parlamento inglés –a la que el parlamento convenientemente ignoró- estimó que para minimizar el riesgo y acelerar la recuperación de las reservas habría que cerrar alrededor del 30% de las aguas de Su Majestad a la pesca. A día de hoy ese porcentaje se eleva en Inglaterra al 0,1%. Este tipo de políticas de conservación han sido promovidas con poco éxito por la Convención de la Diversidad Biológica de la ONU o la comisión OSPAR -acrónimo de Oslo y París, ya que la promueven la Unión Europea y Noruega- organismo multilateral para proteger el noroeste atlántico. Las ZMP ya están siendo aplicadas con resultados aparentemente buenos –no tengo datos exactos- por Australia en el Parque de la Gran Barrera de Coral, de casi dos veces el tamaño de Inglaterra; Nueva Zelanda, con más del 10% de sus aguas cerradas a la pesca y Sudáfrica, con casi el 20% de su Zona Económica Exclusiva.

 

IUU

Todas estas medidas internacionales y de conservación no vale con plasmarlas en la ley, sino que hay que ponerlas en práctica y velar por su cumplimiento, esto es, luchar contra la IUU (pesca ilegal, no declarada o no regulada). En este sentido podemos distinguir la vigilancia de la Unión Europea de sus propios caladeros, con controles cada vez mayores en los barcos nacionales y con unos guardacostas relativamente bien equipados y las realidades de países como las islas del pacífico.
A pesar de que la Unión Europea haga énfasis normativo en sus acuerdos pesqueros como el firmado con Costa de Marfil, que adopta las recomendaciones del informe de la FAO sobre la pesca pirata -implicando de facto que hasta este momento existen y se consienten tales actos por parte de la flota europea-, otra cosa es que Costa de Marfil pueda llevar un control de verdad de lo que hacen los pesqueros extranjeros en sus aguas o incluso de lo que se lleva a puerto.
Además de las políticas europeas, hay iniciativas de organismos multilaterales como el Proyecto Scale (escama) de la Interpol para coordinar a los países desarrollados (generalmente consumidores) con los menos desarrollados y los países de bandera de los barcos para entre todos llevar un control efectivo de la pesca ilegal.
Claro que no toda la IUU es pesca ilegal, sino que en ocasiones ésta puede ser legal pero no informarse. China declara ante la FAO un volumen de capturas en aguas extranjeras de unas 300 000 toneladas, aunque se ha estimado recientemente que ésta es 12 veces superior, de más cuatro millones de toneladas al año, el equivalente al terreno de juego del Santiago Bernabéu con una columna de pescado tambaleante de más de medio kilómetro de altura o a tres cuartos de las capturas domésticas de la Unión Europea. No se puede afirmar que estas capturas sean ilegales, ya que cuando la República Popular China firma un tratado de pesca pone como condición que éstos sean secretos. Aún así, esto puede ayudar a entender por qué en los cálculos que se están llevando a cabo para determinar las capturas sostenibles en Mauritania haya lagunas inexplicables y falten peces, además de reducir aún más el máximo al que la Unión Europea podrá aspirar sin causar daños irreparables.

Fishing-map Capturas chinas en el extranjero por zona (Fuente)

 

 

Acuicultura

La política oficial de la Unión Europea con respecto a la acuicultura es que ésta es el camino para llevar la pesca hacia una senda “azul” –léase sostenible- como la llama la comisaria Damanaki.

A primera vista la acuicultura es como la ganadería: cultivamos productos para alimentar a animales que nos garanticen un suministro constante de proteína de buena calidad. Sin embargo, la acuicultura tiene un problema que no tiene la ganadería: estamos criando animales carnívoros, y es difícil convencerlos para que se alimenten únicamente a base de tofu. Se han hecho bastantes experimentos de campo para determinar en qué medida se pueden sustituir las fuentes de alimentos de origen animal (harinas y aceites de pescado) por otras vegetales, y en las especies más comunes en Europa (salmón, lubina y dorada) se ha logrado que hasta el 70% del aporte proteico venga de preparados de soja, nivel a partir del cual la salud y la calidad de la carne se resiente. Además, a partir de aproximadamente un 40% de aporte vegetal hay que añadir atrayentes (saborizantes para peces) para evitar que dejen de comer por lo poco atractiva que les resulta la soja. Por suerte estas especies también tienen índices de transformación de alimentos (kilos de pienso necesarios para producir un kilo de animal) bastante bajos. 1.2 en el caso del salmón, 1.3 para la dorada, alrededor de 1.55 en el caso de la lubina.

Para facilitar la absorción y minimizar residuos, como alimento de origen animal se utilizan harinas y aceites de pescado. Ya que para fabricar 1kg de harina se necesitan aproximadamente 5kg de pescado, para producir 1kg de salmón hemos tenido que darle 1.3kg de pescado salvaje, 1.4kg a las doradas y casi 2kg a las lubinas.

El caso de las granjas de atún es distinto, ya que no se ha conseguido que desoven en cautividad y lo que se hace es pescar alevines y alimentarlos hasta que tienen un tamaño comercial adecuado. Además, al ser de sangre caliente, los atunes tienen un índice de transformación diez veces superior a los salmones (necesitan 10 veces más alimento) y por ahora no toleran demasiado bien la proteína de origen vegetal.

La prohibición de los descartes puede aliviar la falta de competitividad relativa de las piscifactorías de salmón europeas respecto a sus competidoras chilena y noruega, pues probablemente disminuya el precio de las harinas de pescado que ahora se hacen principalmente con especies como la sardinas o anchoas. Eso no quita para que estemos no sea al fin y al cabo cazando para alimentar a nuestros animales domésticos.

 

Todo esto no es sino un vistazo rápido a la actual política pesquera y a algunas de las propuestas de reforma. El sector pesquero no es únicamente incierto sino también opaco; no sólo no entendemos completamente el impacto que tiene la actividad sobre el medio sino que ni conocemos la capacidad pesquera de la flota comunitaria. Aunque la gestión de cuotas y subvenciones está parcialmente delegada a los miembros, algunos abogan por devolver a cada país la gestión de sus cuotas, a pesar de los problemas de incentivos que eso podría crear: Si un país relaja las cuotas, se aprovechará de sus vecinos más rigurosos; un país que pusiese en práctica un sistema estricto de zonas protegidas sin coordinarlo con otros acabaría simplemente subvencionando a los países limítrofes. La postura oficial de la Unión Europea es muy ambigua: Desde la política sobre subvenciones hasta las políticas de protección. Por ejemplo, a petición entre otros de la Unión Europea se propuso prohibir la exportación de atún rojo a nivel mundial, aunque en la votación posterior la Unión se abstuvo.

A pesar de los movimientos nacionalistas y la incertidumbre política, algunas políticas concretas como la prohibición de los descartes, que creció como movimiento gracias al cocinero inglés Hugh Fearnley-Whittingstall –un joven Alberto Chicote ecologista- ha llegado a buen puerto. Ésta no sólo supondrá a medio plazo reducir en más de un millón de toneladas las capturas no desembarcadas sino que probablemente penalice más a aquellas artes menos selectivas y potencialmente más dañinas, aunque podría aumentar el precio de las especies objetivo (bacalao, gambas y varias especies demersales)

La acuicultura actual, si bien ha mejorado su eficiencia, sigue siendo una actividad en la que se pescan especies de bajo o nulo valor para alimentar a otras más caras, aunque la introducción de especies omnívoras que pueden criarse como herbívoras como la tilapia o de peces transgénicos podría cambiar la situación.