Si por estos lares tenemos un programa de televisión de cabecera no es un informativo, ni un programa de investigación periodística, ni un programa de debates. Es una serie. Británica, además: Yes, Minister. Los 38 episodios de la serie inglesa (incluyendo la secuela Yes, Prime Minister) son de visionado obligado para cualquiera que esté interesado en cómo se hace política pública. Nosotros la citamos a menudo como ejemplo.
La idea central que se desprende de la serie es el enorme poder de la burocracia para imponer sus objetivos y su agenda, incluso frente a los del conjunto de los votantes o las decisiones de los políticos electos. Esta idea se desarrolla en diversos niveles, situaciones y casos. Y el sabor con que se queda el espectador capítulo tras capítulo es claro: la burocracia siempre gana.
En realidad, las raíces teóricas de esta perspectiva son profundas. En 1971, nueve años antes de que comenzase a emitirse Yes, Minister, el economista William Niskanen publicaba el libro Bureaucracy and Public Economics. En él proponía un modelo según el cual las agencias estatales son maximizadoras de su presupuesto. Al mismo tiempo, monopolizan la oferta del sector en el cual operan. El proceso funcionaría así: los votantes (ciudadanos) demandan una serie de servicios. Pero quien responde a esta oferta de manera directa son los políticos electos, que se comportan como maximizadores del voto. Una vez han recogido las demandas de la población, acuden a las agencias. Pero éstas tienen, como decía, un poder de monopolio, y por tanto pueden hacer ofertas del tipo «lo toma o lo deja» (más aquí). Esto es: ninguna otra entidad puede proveer al político de ese servicio. El político está, por tanto, atrapado entre las demandas de los votantes y el poder de los burócratas. Al final, el equilibrio se encuentra entre los segundos y los terceros: la agencia aumentará la producción hasta el punto en que los ciudadanos puedan soportar una unidad adicional de coste (impuesto) por unidad adicional de provisión del servicio (médico, profesor, administrativo, bombero, policía…).
Para quienes hayan visto la serie esta historia resultará familiar: el ministro Jim Hacker se enfrenta constantemente a Sir Humphrey Appleby aduciendo que la ciudadanía pide una Administración más ligera, eficiente y ajustada a sus necesidades. Mientras, Sir Humphrey, su primer secretario (y antes de otros muchos ministros, claro) pelea por mantener el tamaño del aparato burocrático que se extiende bajo él.
Sin embargo, literatura posterior a Niskanen (y a Yes, Minister también) ha hecho evolucionar esta aproximación hacia algo que se parece más a un problema del tipo principal-agente: el cuerpo burocrático (la agencia) cuenta con información e incentivos que le llevan a una provisión del servicio del tamaño X y del tipo Z. El político (el «principal») tiene distinta información y diferentes incentivos, que llevan a niveles distintos X* y Z*. El político manda, pero tiene problemas para hacer cumplir su mandato y su plan porque su información no corresponde con la de la agencia, y porque no puede controlar todos sus movimientos.
Es importante hacer notar que en subsiguientes versiones y críticas se incorpora el hecho de que puede suceder que haya muchos ‘vigilantes’, esto es, varios órganos electos que sean o se sientan responsables de la misma parcela de política pública. En el caso de España esto es particularmente claro, dada la escasa definición en la separación de algunas competencias. Si a esto le sumamos escasa transparencia de las Administraciones, resulta difícil que el votante estructure sus demandas de manera clara para que el político las ejecute.
Tampoco se asume ya que las agencias mantienen el monopolio sobre casi ningún servicio público, con lo que en realidad compiten con otras entidades por la provisión de algún servicio. Con ello, no podrían maximizar su beneficio (es decir, su presupuesto) como lo hace un monopolio (equiparando coste marginal e ingreso marginal), sino que tendría que rebajarlo y ajustarlo. Este es un argumento relativamente sólido para incorporar modelos que incluyan alguna dimensión de competencia en la provisión de servicios públicos. Por supuesto, habría que hablar de cuáles y de cómo: no es lo mismo la gestión privada de la sanidad que hablar de cheques escolares. Sin embargo, debemos mantener en mente la idea general (que las burocracias tienden a tener demasiado poder de mercado en los servicios de los cuales proveen a los ciudadanos y pueden estar ‘sobreproduciendo’).
Porque, en cualquier caso, el aprendizaje central sigue vivo: las burocracias, por naturaleza, tienden a extenderse más allá de las preferencias/necesidades de los ciudadanos. Ahora bien, muchos toman estos insights, igual que toman Yes, Minister como prueba de que el Estado ha de mantener sus manos fuera de la mayor parte posible de aspectos. No es casualidad que Niskanen fuese un destacado asesor de Ronald Reagan y dirigiese el Cato Institute, conocido por sus posturas a favor de la reducción del Estado. Ni que la mentada serie tuviese éxito en la era de Margaret Tatcher. Pero bajo mi punto de vista tanto las aportaciones teóricas como la ilustración televisiva admiten una interpretación distinta, que para mí es más apropiada: la burocracia ha de tener un tamaño ajustado y una estructura ágil*, y el diseño ha de asegurar que no haya incentivos sino hacia el incremento del bienestar de los ciudadanos. Pero no nos estamos refiriendo directamente a las áreas del Gobierno, a si el Estado es mejor o peor para asignar tal o cual recurso. Tampoco a los factores objetivos que pueden hacer variar el tamaño del Estado. Como dijo el mismo James Buchanan en una conferencia de 1978, se trata de «politics without romance«, y esto no tiene por qué implicar un Estado menor en términos de áreas de las que decide hacerse cargo. Pero sí una Administración bien diseñada: transparente, profesionalizada, con tamaño ajustado, con dobles controles (políticos y ciudadanos), e introduciendo, si corresponde, mecanismos de competencia.
*Probablemente hay un par de razones para preferir una cierta rigidez en la Administración: por definición, ésta ha de proveer a la sociedad de estabilidad, y a la vez una cierta impermeabilidad para evitar la captura por parte de intereses privados que no responden a la mayoría es deseable.
Como licenciado en Políticas, nuestro profesor de Políticas Públicas nos hizo ver durante la carrera la serie por nuestra cuenta. Creo que no pudo tener mejor decisión: creo que he aprendido más sobre cómo funciona la política con esta serie que con cientos de páginas de manuales
Sí, la serie aparece en varios syllabi como bibliografía obligatoria o recomendada. Y como es relativamente corta, me parece acertadísimo.
Al final tendré que verla. XDDD
Dos apuntes:
«Este es un argumento relativamente sólido para incorporar modelos que incluyan alguna dimensión de competencia en la provisión de servicios públicos. »
Por ejemplo, ¿universidades compitiendo por proyectos de investigación y alumnos?
«Es importante hacer notar que en subsiguientes versiones y críticas se incorpora el hecho de que puede suceder que haya muchos ‘vigilantes’, esto es, varios órganos electos que sean o se sientan responsables de la misma parcela de política pública.»
Esto me suena a las múltiples concejalías de Sanidad existentes que extraoficialmente sirven de «crítico/palmero (según partido en el gobierno)» de las políticas sanitarias autonómicas. Con la diferencia que su «vigilancia» no es demasiado… profesional, según mi experiencia.
Universidades: sí. Sin duda alguna.
Concejalías: depende de las competencias de cada Comunidad, creo. No conozco bien el tema, la verdad.
No lo dudes, es inolvidable. Un solo ejemplo del cinismo que impregna todos los episodios
[Sir Humphrey y Bernard, dos funcionarios de alto rang,discuten como conseguir que el ministro rechace un plan que desaprueban]
Sir Humphrey: Bernard, si quieres estar verdaderamente seguro de que el ministro rechazará el plan, díle que aceptarlo sería «una decisión valerosa».
Bernard: ¿Eso es peor que «controvertida»?
Sir Humphrey: ¡Oh, sí! «Controvertida» significa «va a costarle votos». «Valerosa» significa «va a costarle las elecciones».
O aquella otra en la que Sir Humphrey dice que «la cuestión está siendo sometida a estudio» significa que hemos perdido el expediente, que «está siendo sometida a cuidadoso estudio», que estamos tratando de encontrarlo.
O cuando Sir Humphrey acepta gustoso la nueva política que quiere implantar Hacker, hablando de los gabinetes de investigación que tendrán que formarse para discutir el tema, con sus respectivos secretarios, subsecretarios, etc… para ofrecer los puestos a gente a la que les debe un favor o enemigos codiciosos.
«[…] el enorme poder de la burocracia para imponer sus objetivos y su agenda, incluso frente a los del conjunto de los votantes o las decisiones de los políticos electos […]»
¿Es»Yes Minister» una serie divertida e ingeniosa? Indiscutiblemente.
¿Representa con fidelidad el juego de poderes en la administración pública británica de la década de 1980? No seré yo quien lo discuta.
¿La situación que refleja es extrapolable a otros tiempos y otros países, en particular, a la España de las últimas décadas? Rotundamente, no.
Sir Humphrey, el hombre más poderoso del ministerio después del ministro, es funcionario e inamovible por este. Hablemos un poco de la España de hoy. En España, el subsecretario y los directores generales son cargos políticos, nombrados y removidos libremente por el Consejo de Ministros. Aún más, el escalón siguiente, el de «Subdirector general, Delegados y Directores regionales o provinciales» (ley 30/1984) es cubierto por el sistema de libre designación, lo cual significa en la práctica que el ministro puede elegir a quien desee. Pero hay aún más, «aquellos otros [puestos] de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo» también se cubrirán por el sistema de libre designación (quien tenga paciencia para ello, que compruebe hasta qué nivel han ampliado las RPT este concepto de «puesto de especial responsabilidad»). Y el Estatuto Básico del Empleado Público (ley 7/2007), si acaso, ha inclinado aún más la balanza en favor del político.
Así que, señor Galindo, ¿quienes son en España esos Sir Humphrey, esos poderosos funcionarios profesionales capaces de modelar la voluntad del político o resistirse solapadamente a ella?
JLPC ¿En dónde rayos dice el artículo que hable de España? En ninguna parte. Eso del ombliguismo es muy nuestro sin duda, pero nuestro o no ya va siendo siglo de mirar los problemas con una perspectiva más universal y menos paleta.
Pero si queremos hablar de España aquí no habrá un Sir Humphrey, pero en cambio hay muchos Humphreys a secas. La resistencia de la burocracia a los cambios se produce a un nivel más bajo y está menos centralizada, pero eso no tiene por qué ser menos eficaz a la hora de obstaculizar los planes de los Jim Hacker de la piel de toro. Hasta puede que lo sea más. Cosa que no quita que el político hispano tenga más poder que Hacker en ciertos aspectos… como el de poder colocar más facilmente a amigos, familiares y camaradas.
Para terminar, conviene no idealizar todo lo extranjero, otra cosa a la que tenemos una tendencia lamentable. El sistema británico es muy dado a caer en el amiguismo y la corrupción en ciertos temas. Por poner un par de ejemplos fue allí donde se inventaron términos como «selección de personal por la corbata del colegio» o «La conspiración de Oxbridge», y la concesión de honores y títulos a cambio de contribuciones al partido es otro clásico en la Pérfida Albión.
Estimado Alatristre:
Algo paleto sí que soy, pero a mi edad no creo poder curarme. En cualquier caso, no lo considero relevante para el tema en discusión.
Pues el respetado sr. Galindo afimaba que los episodios de esta serie «son de visionado obligado para cualquiera que esté interesado en cómo se hace política pública»; y yo, desde mi modestia, me limitaba a señalar que las generalizaciones son peligrosas («the devil is in the details», creo que dicen los que son menos paletos que yo), y que el poder de los altos funcionarios en España no es ni de lejos comparable al de un Sir Humphrey. Si una política no se implementa en España, el político no puede escudarse en la resistencia pasiva de la cúpula funcionarial, pues ha sido designada libérrimamente por él.
Claro está que, como usted dice, los funcionarios de nivel medio o bajo pueden sabotear una política que estimen lesiva para sus intereses o su comodidad. Pero reconocerá usted que ello puede ocurrir en cualquier organización o empresa y que, en cualquier caso, es otro fenómeno que el tan ingeniosamente presentado en «Yes MInister».
Un detalle que a veces se pierde, lo que relata «yes, minister» no es solo en los gobiernos, sino en cualquier burocracia dentro de una organización.
Como ya decia Peter Drucker en los 70, cualquier departamento que viva de presupuestos fijos es la burocratizacion, y el que no se lo crea que se vaya a los departamentos de RRHH o contabilidad de su empresa y vera otro mundo diferente al de producción pura y dura.
RRHH. contabilidad, informática… como solemos decir (y supongo que no seremos nosotros solos) el principio de Arquímedes de la burocracia es que el volumen de un jefe es igual al de la cantidad de curritos que tiene debajo. Cuantos más curritos, más grande es el jefe.
«It is unthinkable that politicians should be allowed to remove civil servants on grounds of incompetence. Of course some civil servants are incompetent but not incompetent enough for a politician to notice. And if civil servants could remove politicians on grounds of incompetence it would empty the House of Commons, remove the Cabinet, and be the end of democracy and the beginning of responsible government.»
Yes Minister, episodio A Real Partnership