Motivado por el estupendo artículo de Víctor Lapuente sobre las virtudes de un – bien diseñado e implementado – reino federal de taifas y la discusión con Penny en Twitter (a quien agradezco, por cierto, sus dotes de capataz de obra), decidí escribir una entrada sobre la teoría del federalismo. No obstante, al repasar los artículos y notas que tenía me di cuenta de da para bastante más, así que voy a optar por el formato fascículo y empezar una serie de posts temáticos.
Esta primera entrada es sobre el ensayo clásico del economista Charles Tiebout, en el que explica su Teoría Pura del Gasto Local (A Pure Theory of Local Expenditure. Aunque no se llevara el premio al título más excitante del momento (por si fuera poco era una respuesta a un paper de Samuelson titulado Teoría Pura del Gasto Público), y aunque a primera vista no parezca tener mucho que ver con el tema, fue uno de los detonantes de los primeros debates sobre el federalismo fiscal.
En este paper Tiebout discute la idea de Musgrave y Samuelson, que argumentaban que no existía un mecanismo de mercado para determinar ni el nivel óptimo de bienes públicos demandados por la sociedad ni, por lo tanto, el nivel de impuestos para pagarlos. Para un bien privado, el mecanismo es sencillo: los consumidores revelan sus preferencias comprando o dejando de comprar, de forma que el precio (y la cantidad) de los productos se ajusta a la oferta y la demanda, alcanzando un equilibrio. En el mundo de los bienes públicos, esto es mucho más complicado.
Imaginaos un sistema de recogida de basuras en una ciudad. En el libro de economía pública que utilizamos en la carrera, este era el ejemplo que se utilizaba, en concreto un caso real de Dhaka, la capital de Bangladesh. Ante el mal funcionamiento del sistema público de recogida, surgieron intentos en algunos barrios de transferir la gestión del servicio a una empresa privada, a la que se podían abonar los usuarios si querían que su basura fuera recogida. El problema es que la recogida de basuras es un bien público, en el sentido en que es no-excluyente*. Es decir, es difícil excluir a la gente de su uso (cómo diferenciar las bolsas de basura de los abonados de las del resto?). Un caso típico que provoca una tragedia de los comunes. Al final los abonados se cansan de pagar por un servicio del que los free riders se aprovechan, y la empresa de recogida de basuras carece de suficientes abonados para cubrir costes, con lo cual deja de operar.
El resultado es que la inversión privada en bienes públicos es menor de lo que sería socialmente óptimo. Si agregáramos las preferencias de todos los habitantes de la ciudad, la cantidad demandada de recogida de basuras estaría bastante por encima de la cantidad que acaba ofreciendo el mercado. Y ese es precisamente el problema que mencionaban Samuelson y Musgrave. Cuando tratamos con bienes públicos, no hay una manera clara de que los ciudadanos 1. lleguen a un equilibrio óptimo por su cuenta** o 2. al menos revelen sus preferencias para que el estado pueda jugar el papel de suministrador de los bienes públicos.
Tiebout estaba más o menos de acuerdo con este problema (quizá por ello se limitó a añadir el adjetivo local al título original de Samuelson), pero con un pero muy importante. Esto nos vale para el caso del gasto en bienes públicos del gobierno central, que actúa como monopolio. ¿Cuál sería la situación a nivel local o regional?
El argumento de Tiebout es que, si asumimos que existen un número grande (infinito en un mundo perfecto) de entidades subnacionales (Tiebout habla de localidades, pero en principio también se podría tratar de estados o regiones) y que la movilidad de los ciudadanos es completa***, sí que existe una solución al problema de los bienes públicos. Los ciudadanos que prefieran una mayor cantidad de bienes públicos se mudarán a las ciudades o comunidades con un nivel de gasto mayor, y lo mismo ocurrirá con aquellos que prefieran administraciones más frugales. O, dicho de otra manera, las familias con niños se mudarán a ciudades o entidades con gasto mayor en escuelas y parques, mientras los jóvenes quizá prefieran ciudades con una oferta variada de entretenimiento. Los ciudadanos, como dice la frase, «votarán con los pies», mudándose a la entidad que mejor satisfaga sus preferencias. El país es un mercado, los niveles y características del gasto público son el producto, y los impuestos su precio.
Este modelo teórico, con las distintas entidades dentro de un Estado compitiendo por ofrecer mejores servicios, es el que sienta las bases para el reino federal de taifas del que hablaba Víctor en su artículo. Bien diseñado, es un modelo que propicia buenas prácticas porque obliga a los gobiernos locales o autonómicos a ajustarse a las preferencias de los ciudadanos. En la siguiente entrada pasaré a revisar la evidencia que tenemos respecto a su funcionamiento.
* La condición de no-rivalidad la dejamos por ahora.
** Aunque hay excepciones que dan para otras muchas entradas.
*** Y otras cuantas premisas más, que podéis consultar en el paper original.
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El ejemplo de la basura no me parece de los más difíciles en cuanto a tragedia de los comunes. A propósito del comentario:
«Es decir, es difícil excluir a la gente de su uso (cómo diferenciar las bolsas de basura de los abonados de las del resto?)»
… realmente no es complicado diferenciar. Basta simplemente con obligar a usar unas bolsas de basura estandarizadas, que sólo se reparten a los abonados, la basura que no está en esas bolsas no se recoge.
No es un caso hipotético, así es como funciona la recogida de basuras en Bruselas (http://www.brussels.be/artdet.cfm/4023). Las bolsas oficiales se compran en los supermercados (y además su precio funciona como una tasa de basuras por uso: generas más basura, necesitas más bolsas, pagas más). Si no usas esas bolsas, la basura no te la recogen y te expones a una multa.
Claro que el sistema es susceptible de trampeo: falsificadores de bolsas, meter la basura en la bolsa del vecino (pero sólo si no está llena, y supongo que al vecino le interesa llenarla). Pero en general no tiene por qué no funcionar. La gente se queja mucho de la recogida de basuras en Bruselas, pero es por los (inconvenientes) horarios de recogida, no por el sistema en sí.
No creo que el problema sea de los bienes públicos pues, si se imaginativo, pueden aspiciarse métodos privados para abordarlos y que sean, a la vez, rentables. Sobre la recogida de la basura es sencillo, se puede hacer por comunidad de vecinos y no por la ciudad entera, así, las comunidades pueden ser autónomas de negociar con las empresas que deseen, o el método que deseen, cómo es la recogida de la basura. De hecho, depende del tamaño de la ciudad, puede admitir hasta competencia lejos de comportarse como un monopolio. En tanto al método de pago, puede ser un canon a la comunidad que lo gestiona, como quién paga la comunidad de vecinos, y esta abona a la empresa elegida, la cual cumple sus servicios en las calles donde ejerce la comunidad de vecinos. El número de «gorrones» se rebaja, que si es toda la ciudad y donde uno puede pensar «ya lo pagará mi vecino».
Incluso, se puede ir más lejos, y me mantengo en el miso ejemplo de la recogida de la basura. Puede ser por calle. Imagínese, las calles son propiedad de los propietarios de las viviendas instaladas con dirección de tal calle y, por tanto, corresponsables de mantenerlas. Es obvio que la inicitiva privada proveería, igual que hace con la vivienda, seguros por la calle o bien se incluirían en el coste del seguro de la vivienda si siempre están ligados ambas propiedades. Si el seguro de vivienda incluye el seguro del espacio público en el cual tienes participación (calle, plaza…) no hay gorrones pues todos pagan el seguro de la vivienda, a la vez, pagan la otra parte. Pueden, sin embargo, estar separados para lo cual regresa el problema. Pero es obvio que los participantes de la calle, es decir, todos los propietarios con dirección en la calle, tienen unos costes a repartir y, perfectamente, reitero, puede funcionar como el pago de la comunidad o, si es voluntario, claro está que entre ellos pueden realizar contractualmente, los términos en que ‘gobierna’ la comunidad. Por la ley de juegos, se opta por la solución cooperativa. En caso que no, las consecuencias de no pagar o de aprovecharse unos de otros, llevaría a la salida de los pagadores o responsables hacia otras zonas y se aislarían los no pagadores o irresponsables, con lo cual, y dado el efecto indeseable de la no recogida de la basura, pagarían.
Lo que estás proponiendo es básicamente dividir un ayuntamiento grande en un montón de ayuntamientos pequeñajos.
Y con una pérdida de eficiencia en las rutas de recogida brutal.
Yo estos temas de federalismo fiscal los suelo pensar con Krugman y Badwin http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/9290.html
Veo que entre las *** premisas del paper original, además de suponer que mudarse a otro pueblo no tiene coste, están el que todo el mundo es racional y perfectamente informado y (esto es más original) que todos viven de rentas, así que no tienen que preocuparse de buscar trabajo (premisa 4). Por supuesto, ni siquiera se molesta en comentar la posibilidad de que haya desigualdades sociales y económicas.
¿De verdad hay quien piensa que de un modelo tan absurdamente irreal se puede sacar alguna conclusión válida? ¡Y para organizar un Estado, nada menos!
Sobre el papel parece interesante. En la práctica, quizá en China la gente tiene más movilidad, pero en España donde el 77% del ahorro privado en 2011 estaba invertido en la vivienda familiar, esperar que grandes masas de gente se vayan a Cuenca porque de repente la legislación de esa provincia es estupenda se me antoja poco probable, por lo que esta teoría no sería aplicable a nuestro caso.