Política

Breve manual de supervivencia al sistema electoral provincial

24 Sep, 2012 -

Por Carles A. Foguet.

Las probabilidades de que conozcáis quién es el señor que aparece en esta fotografía son casi tan altas como las probabilidades de que sepáis a qué partido judicial pertenece vuestro municipio. Y una cosa y la otra tienen más relación de la que vosotros pensáis y de la que a nosotros nos gustaría. El de la foto, a todo esto, es el Ilustrísimo Señor Joan Reñé, presidente de la Diputación de Lleida, y los partidos judiciales son la circunscripción de las elecciones (sic) que le han permitido serlo. Hemos dicho elecciones, sí. No lo hubierais dicho nunca que tenéis una parte de la responsabilidad de la elección del presidente de la diputación, ¿verdad? En realidad tampoco estabais tan equivocados, porque tenéis más bien poca.

Pero no se nos ocurre un momento mejor para hablar de elecciones (sic) a las diputaciones provinciales que ahora, puesto que el demencial refuerzo de sus competencias, por un lado, y la reforma electoral de facto que Rajoy anunció para los municipios (los efectos de la cual los podéis ver en este fantástico artículo), por el otro, las han puesto (o deberían) en el centro del debate. Dado que son instituciones de elección indirecta (ahora ya no hace falta un sic) y con una lógica mayoritaria sensiblemente mayor que en otros niveles institucionales, hemos decidido explicaros en detalle cómo funciona su sistema electoral para dar argumentos a vuestra indignación ciega o, en su defecto, para ayudaros a que cuando votéis, si votáis, lo hagáis de manera del todo consciente.

¿Cuál es la papeleta que pongo indirectamente a la urna de la diputación?

La de las elecciones municipales. De verdad. Las elecciones menos ideologizadas de todas, en las que participamos menos (descontando las europeas, claro), las que consideramos menos importantes (descontando las europeas, claro), en las que operan más factores coyunturales y de proximidad… Sí, en estas.

Pero todavía hay más: los municipios son la circunscripción de las elecciones locales pero no lo son, como veremos después, de las elecciones provinciales. Por lo tanto, se agregan preferencias individuales con unos marcos de referencia completamente disonantes (qué pedante que ha quedado esta frase, disculpadme). En las elecciones a la diputación, los municipios son completamente irrelevantes puesto que se agrupa a los electores en función otros criterios (para entendernos, la misma relevancia que tiene ser catalán en unas elecciones europeas, con la pequeña diferencia que en las europeas al menos sabes que estás participando).

A partir de hoy, que sepáis que cuando ponéis una papeleta pensando que votáis al vecino para ser el alcalde estáis votando, también, los diputados provinciales y, de retruque, al presidente de vuestra diputación. Pero lo mejor de todo no es esto, sino que no podéis saber de ninguna manera quiénes serán de antemano, pero no por lo impredecible de los resultados electorales, sino porque los candidatos se escogen con posterioridad al escrutinio.

¿A qué lista electoral estoy votando de manera indirecta?

En la lógica demente de las elecciones a las diputaciones, escogerlos después tiene todo el sentido del mundo. La justificación es que los diputados provinciales para poder serlo, entre otras cosas, tienen que ser escogidos concejales en un municipio. En consecuencia, no se podría postular alguien que corre el riesgo de no ser elegible (a pesar de que los partidos ya se guardan bastante de proteger los futuros diputados provinciales, muy especialmente si están destinados a tener cargos, en posiciones de salida en sus municipios). De los votantes se espera confianza ciega. Pero si no es confianza tanto da, porque ciega lo será seguro: la elección de diputados se hace de una manera absolutamente opaca.

¿Quién escoge los diputados provinciales y el presidente de la diputación?

El proceso de asignación de escaños no desmerece en absoluto el conjunto del sistema y es tan psicótico como podríamos esperar. Lo es tanto que no hay un único cuerpo elector para designar los diputados provinciales, como sería normal en unas elecciones indirectas (el más famoso de todos, el colegio electoral de grandes electores de los Estados Unidos).

Hay tantos cuerpos electores como candidaturas (partidos, a la práctica) hayan obtenido representación: las juntas electorales convocan a todos los concejales (pero no en virtud de serlo de tal o cual municipio, sino como miembros electos de una candidatura, es decir, como delegados de una determinada formación política) de cada partido por separado para que escojan quiénes de ellos serán proclamados diputados de entre diferentes listas que hayan recibido el aval de, como mínimo, un tercio de los electos. Este “de entre las listas” ha dado pie a interpretaciones jurídicas que han convertido esta elección en un sistema de listas abiertas en lugar de una con listas bloqueadas y fórmula d’Hondt como hasta entonces.

Formalmente, los concejales no están obligados a contemplar ninguna disciplina de voto y pueden presentar y avalar candidaturas, pero a pesar de que esto ha pasado alguna vez ya podéis imaginar cómo funciona en la inmensa mayoría de los casos. En resumen, los partidos como organización tienen todavía más poder respecto a sus electos que en otros tipos de elecciones y, en algunos casos, se ha llegado a interpretar como una fórmula moderna de mandato imperativo, a pesar de que, a la práctica, las actas de diputado pertenecen a estos y no a los partidos.

Y estos diputados escogerán después, entre ellos y ya en tercera instancia, quién será el presidente de la diputación.

1. Vía ordinaria: La elección del presidente se puede efectuar en dos votaciones por el Pleno, es una elección de tercer grado. Todos los diputados provinciales pueden ser candidatos.

1.1. El presidente puede ser elegido por la mayoría absoluta del número legal de diputados provinciales de acuerdo con los tipos de apoyos siguientes: a) Mediante una “mayoría homogénea o monocolor”; b) Mediante una “coalición vencedora mínima” (CVM); c) Mediante una “coalición sobredimensionada” (CS).

1.2. Si ninguno de los candidatos obtuviera mayoría absoluta en la primera votación se celebra una segunda en la que si persiste la ausencia de mayoría absoluta resultará proclamado presidente de diputación el candidato de la lista que obtenga la mayoría simple.

En este paper está todo muy bien explicado y con un montón de ejemplos históricos.

¿Son representativas las diputaciones?

Todo ello abre la puerta a una colisión entre diferentes doctrinas jurídicas que han generado un debate farragoso que os ahorraré llevándoos directamente a su final, a la sentencia del Tribunal Constitucional:

Es obvio, sin embargo, que, pese a esta identidad de legitimación de todos los titulares de cargos y funciones públicas, sólo se denominan representantes aquellos cuya designación resulta directamente de la elección popular, esto es, aquellos cuya legitimación resulta inmediatamente de la elección de los ciudadanos.

Vamos, que los diputados provinciales no son representativos. Supongo que esto ya lo pensabais todos los que habéis llegado hasta aquí, pero ahora, además, podéis fundamentar vuestra opinión en una resolución del Tribunal Constitucional y no en alguna de vuestras vísceras. Pero ojo cuando lo hagáis, porque el mismo tribunal subrayó, simultáneamente con lo anterior, el carácter representativo del órgano. Sobre esta ruptura de la relación representativa ya ha habido quien ha escrito bastante, por si no tenéis nada mejor que hacer con vuestra vida.

¿Qué son los partidos judiciales?

Los partidos judiciales, como su nombre indica, son entidades territoriales de administración de justicia. Datan de anteayer, concretamente de 1834, cuando el breve gobierno liberal de Martínez de Rosa desplegaba algunos de los principios de la Constitución de 1812: la separación de poderes y la organización del recién nacido sistema judicial independiente. Los partidos judiciales nacen como subdivisiones de las provincias creadas sólo un año antes y pasan a ser la unidad de administración de justicia ordinaria de primera instancia. Por lo tanto (ojo, ironía) es muy lógico usarlos de base para un proceso electoral.

Bien, aquí he hecho un poco de trampa, porque sí que tiene lógica que lo sean para este proceso electoral en concreto. Una lógica que ya tendría que empezar a no sorprenderos. Los partidos judiciales son las únicas divisiones preexistentes en toda España formadas por municipios pertenecientes a una misma provincia. Y su creación tuvo en cuenta criterios de proximidad, población e historia, siendo los dos primeros especialmente relevantes a la hora de garantizar determinados niveles de representatividad de las personas pero también del territorio. Por lo tanto, al adoptarlos como circunscripciones electorales se evitaba tener que hacer nuevas divisiones, con los problemas que ello comportaría.

¿Cómo se reparten los diputados provinciales en cada partido judicial?

Los partidos judiciales, proporcionalmente a su población, reparten no menos de uno y no más de tres quintas partes del total de diputados provinciales. Es evidente que se intenta corregir, de alguna manera, la sobrerepresentación de la capital de provincia, pero sin demasiado éxito, francamente. La obligación de que los diputados provinciales sean concejales electos, pero, ejerce de elemento moderador imprevisto puesto que provoca que los partidos eviten poner todos los huevos en el mismo cesto y, a pesar de que el peso de los electores de la capital es desmesurado, raramente hay varios concejales de un mismo partido de la corporación local capitalina en la diputación

Una vez celebradas las elecciones municipales y constituidos los ayuntamientos, las juntas electorales de zona ordenan las formaciones políticas según el número de votos recibidos en cada uno de los partidos judiciales. No hay que ser muy espabilado para darse cuenta de que los partidos independientes de base estrictamente local y otras coaliciones coyunturales lo tienen muy peludo contra maquinarias muy bien engrasadas que se presentan en más del 90% de municipios. Las agrupaciones de electores, incluso, tienen prohibido explícitamente hacer coaliciones supramunicipales, así que, de facto, son excluidas del reparto (la Junta Electoral consideró que no representaban “una comunidad de puntos de vista ideológicos de política local”, no soy el único que sé escribir frases pedantes).

Y tanto da si los votos obtenidos han servido para obtener o no concejal o si se han quedado por debajo del umbral del 5%, puesto que a nivel provincial todo se aprovecha. Nota: esta es parte de la explicación de por qué los partidos convencionales intentan fagocitar a los independientes y de por qué los partidos grandes se presentan a lugares donde no tienen nada que hacer. Y también explica que en algunos casos los partidos independientes se federen a nivel comarcal y provincial.

No os querría agobiar, pero para ver como de intencional es el sistema electoral provincial es bastante práctico mirar cómo resuelve los supuestos para municipios de entre 100 y 250 habitantes (sistema mayoritario y listas abiertas) y para los de menos de 100 (“concejo abierto”, o sea elección directa en asamblea), puesto que en uno y otro caso no hay voto a partido tal y como lo conocemos y, en consecuencia, añadirlo al resto de votos (listas cerradas, proporcional) sería como mezclar peras y manzanas. En el primer caso, la norma contempla dividir los votos conseguidos por los candidatos entre el número de miembros de la lista (hasta un total de cuatro) y el resultado se añade a la cuenta del partido que corresponda. Y en el segundo caso… pues también: los votos del alcalde se atribuyen directamente al partido y listos. Una macedonia, vaya. Partitocracia at its best.

¿Y cuántos diputados reparte cada uno de los partidos judiciales?

A partir de aquí todo es muy sencillo, por conocido: d’Hondt y a repartir tantos diputados como diputados reparta el partido judicial de turno. Que normalmente son pocos. Y aquí empieza el drama.

(Sin entrar en sí son muchos o pocos, me parece que los saltos de escala no están muy bien resueltos. En un caso extremo, una demarcación con 1.000.000 de personas tiene sólo dos diputados más que una con la mitad de población. Bien, creo que la ratio diputados-habitante -dos diputados asumen toda la presión de 500.000 residentes más- se distorsiona un poco, pero debe de ser que yo soy un tiquismiquis.)

Teniendo en cuenta el número de partidos judiciales por provincia (en Cataluña, por ejemplo, hay 49, 25 en Barcelona, 9 en Girona, 8 en Tarragona y 7 en Lleida) y el peso de las capitales, salta a la vista que la inmensa mayoría de partidos judiciales escogen muy pocos diputados.

Tomando como ejemplo la diputación que preside el señor de la foto (25 diputados para 442.308 habitantes), Vielha, La Seu d’Urgell y Solsona reparten uno, Tremp dos (un perteneciente al partido judicial de Sort), tres en Cervera, cuatro en Balaguer y trece en Lleida (uno de les Borges Blanques). Huelga decir que sólo el partido judicial de Lleida puede disfrutar de una cierta proporcionalidad, y tampoco es para tirar cohetes. El resto no llamarían la atención si estuvieran en medio de la campiña inglesa, lógica mayoritaria at its best. Mientras que Convergència (14, sumando el diputado de CDA), el partido dominante en la demarcación, consigue representación en todos los partidos judiciales, el PSC (7) sólo lo consigue en tres, ERC (2) en dos y el PP (2), en uno. Todo muy plural, como podéis ver.

Podréis decirme que es un reparto que no se diferencia demasiado del de la provincia de Lleida en las elecciones al Parlamento. En las últimas, de los 15 diputados, 9 fueron de Convergència (con “sólo” el 46,9%), 3 socialistas, 2 republicanos y 1 popular. Y tendríais parte de razón: son los mismos partidos en un caso y en otro e ICV-EUiA, lo que es bastante llamativo, no obtiene representación en ninguno de los dos casos. Pero tendríais razón en la parte menos importante. La más importante es que de los 10 representantes de diferencia que hay entre una y otra elección, 1 se va al PP y los otros 9 se los reparten a medias entre los dos grandes partidos de la demarcación (5 para CiU y 4 para el PSC). Convergència se dispara hasta los 14 diputados, una mayoría absoluta cómoda, con un porcentaje de voto total (36,26%) sensiblemente inferior al que obtiene en las elecciones al Parlament. Creo que es un ejemplo suficientemente gráfico de el efecto mayoritario del que os hablaba.

En conclusión

Si no habéis dejado el artículo a medias para salir como alma que lleva el diablo a la calle a quemar cosas, os habréis dado cuenta que además de ser unas elecciones indirectas, el sistema de elección de diputados provinciales premia bastante más de lo que ya estamos acostumbrados a los partidos mayoritarios (una tendencia que sólo se modera, pero sin exagerar, en las provincias más pobladas). Es una lógica que dificulta sobremanera el pluralismo político y que excluye del juego institucional a los partidos pequeños de una manera más eficaz incluso que los umbrales mínimos de la ley electoral (que aquí, paradójicamente, no operan).

Este sistema es cualquier cosa menos inocente. Bueno, como cualquier sistema electoral del mundo de hecho, que son absolutamente intencionales y está bien que sean así, porque hay tradeoffs evidentes entre los diferentes objetivos que se pueden perseguir. Y hay que escoger. El problema es que su configuración (indirecto, partidista, mayoritario –complejo y opaco, a pesar de que esto sea accesorio-) se da de cabezazos con el signo de los tiempos, que reclama más bien todo lo contrario.

Reforzar las funciones de las diputaciones a la vez que se desnuda la administración local es, como mínimo, opinable. Pero hacerlo a sabiendas de que las diputaciones son el refugio del partidismo más caduco lo convierte en, como mínimo, sospechoso.

Carles A. Foguet

Este artículo fue publicado originalmente en catalán en el Cercle Gerrymandering.