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De políticos, instituciones e inmortalidad

5 Jun, 2012 - - @egocrata

Estos días, con la crisis de la eurozona, la espléndida disfuncionalidad de las instituciones españolas y la a veces desesperante política americana (Ah, Corrupticut), me venía a la cabeza eso que si un político quiere pasar la historia debe aprobar muchas leyes, pero si quiere llegar a ser inmortal debe crear instituciones.

No sé de quién es la cita, aunque estoy seguro de haberla leído en alguna parte. Lo cierto es que es una de esas ideas subyacentes a casi toda la Ciencia Política que casi todo el mundo parece olvidar. Una ley, aunque suena como algo muy serio, definitivo y sólido, es realmente algo bastante enclenque. En la mayoría de democracias parlamentarias europeas, donde los gobiernos tienen mayorías claras, basta un par de votaciones para sacárselas de encima. En Estados Unidos, con un sistema de gobierno tan horriblemente dividido, derrogar leyes es un poco más complicado, aunque es bastante sencillo recortar su financiación. En ambos casos, sin embargo, basta con ganar unas elecciones (un par de ellas, en Estados Unidos) para poder desmontar casi cualquier legislación, a menudo sin dejar rastro.

Las instituciones, sin embargo, son una criatura muy distinta. La definición general en ciencias sociales es una estructura o mecanismo de orden social que afecta el comportamiento de una comunidad. A los politólogos las instituciones que nos interesan son un grupo más específico: las organizaciones formales (o informales) de gobierno y prestación de servicios en una comunidad. Cosas como el parlamento y su reglamento, la patronal, el CGPJ, la reunión de maitines de un partido político, el sistema de negociación colectiva o la agencia tributaria. Organizaciones más o menos codificadas, concretas, que existen para tomar decisiones y ofrecer unos servicios.

Las instituciones son en apariencia criaturas muchos más inofensivas que una ley. Eliminar un impuesto, subir una tasa, regular los camioneros o prohibir vender condones los domingos es una acción clara,  algo que produce cambios en la vida de los votantes. Una institución es el sitio donde los políticos toman decisiones;  los ganadores del las elecciones se meten en ellas, siguen un procedimiento elaborado, y deciden qué harán.  Lo importante es la política, los discursos y que ganen los buenos, y estos harán cosas que nos gustan desde las mismas instituciones.

El detalle a tener en cuenta, claro está, es que el proceso de toma de decisiones importa, y la configuración de las instituciones importa todavía más. Esto es importante al hablar de grandes decisiones (las leyes electorales no son inofensivas) pero es especialmente relevante cuando hablamos de procesos menos visibles pero igual de complicados. Cuando patronal, gobierno y sindicatos negocian un programa de reformas, por ejemplo, los mecanismos que regulan quién representa a los empresarios no son en absoluto triviales. Si los líderes de la patronal tienden a provenir de grandes empresas, es probable que la reforma sólo les favorezca a ellos. Si los sindicatos concentran su afiliación en la industria pero tienen poco peso en el sector servicios, es muy posible que lo que pidan tienda a proteger unos trabajadores más que a otros. Si un partido político tiene una tradición informal (pero rigurosamente obedecida) de centralizar todo el poder en su líder, es muy posible que el partido tenga problemas en formar y preparar equipos de gobierno antes de llegar al poder. Si el vivero tradicional de líderes de un partido son alcaldes y presidentes autonómicos mientras que otro se nutre de diputados cuando toca gobernar, es muy probable que ambos actuen de forma distinta al llegar al poder.

Lo curioso de una institución es que no son sólo métodos de toma de decisiones; a menudo son una representación implícita de una determinada estructura de poder. El gobierno (o falta de gobierno)  en la Unión Europea es un ejemplo claro de este aspecto; la política agraria común es una hija directa de un viejo compromiso con Francia, el BCE es una concesión a los alemanes, y el Parlamento es una demostración palpable que hasta hace cuatro días a Europa nadie le prestaba atención. Cualquier cambio de diseño institucional afecta  directamente los recursos de uno de los actores, que naturalmente defenderán su posición con uñas y dientes. Basta ver lo «sencillo» que es cambiar el sistema de financiación autonómica en España para darse cuenta de este aspecto.

Más allá de resistencias, las instituciones tienen efectos a veces deliciosamente sutiles, incluso a nivel muy micro.  Los sindicatos y la patronal todo lo arreglan con pactos sociales, y el PSOE todo lo quiere arreglar con primarias. Un inspector de hacienda siempre va a arreglarte el déficit con inspecciones fiscales, y el ministerio de defensa siempre pedirá más tanques. Cuando sólo tienes un martillo es muy fácil ver todos los problemas como si fueran clavos. Una burocracia, agencia, ministerio, oficina o institución cualquier tiene vida propia y sus propios sesgos a la hora de decidir. El consejo europeo lo intenta arreglar todo a base de cumbres, a pesar que a estas alturas debería ser ya obvio que no funcionan, simplemente porque es como está regulado en los tratados.

Si un político quiere que su legado sea eterno, no debe intentar aprobar leyes. Lo que tiene que hacer es crear una organización, un andamiaje, algo que marque quién decide y cómo lo hace. La ley puede ser cambiada, pero la estructura institucional del estado seguirá ahí, tozuda, prácticamente hasta el fin de los tiempos. Al hablar de reformas, mirad primero las instituciones, especialmente las que no están a tiro electoral. Es tan importante mejorar una burocracia como crear una ley justa, en gran parte porque necesitas la primera para implementar la segunda.