Economía

Amnistías fiscales, credibilidad y recaudación en el largo plazo

4 Abr, 2012 -

Una de las noticias que más revuelo ha levantado en los últimos días ha sido el anuncio de una amnistía fiscal que el gobierno pondrá en marcha coincidiendo con la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado en 2012. Mientras que algunos recuerdan que los integrantes del ejecutivo rechazaron esta opción en su día, otros discuten sobre si una amnistía fiscal es inconstitucional o no. La injusticia intrínseca de la medida, personalmente, creo que deja poco margen para discusión. El debate en todo caso puede centrarse en torno a su urgencia en las presentes circunstancias, y dado el caso, en si puede tratarse de una medida efectiva para aumentar la recaudación.

Es este último aspecto el que me gustaría discutir en esta entrada. Para los interesados en el tema, recomiendo un artículo imprescindible de Julio López Laborda y Fernando Rodrigo Sauco, titulado «El análisis económico de las amnistías fiscales: ¿Qué hemos aprendido hasta ahora?». En él los autores analizan el trasfondo teórico detrás de la evasión fiscal y de los efectos de las amnistías fiscales, sobre las que ofrecen un detallado resumen de las conclusiones de la literatura hasta la fecha.

Hay beneficios evidentes en el corto plazo…

El objetivo de una amnistía fiscal es incrementar la recaudación en el corto plazo. Si los fondos no declarados rondan los 25.000 millones de euros, como insinúan los estudios que baraja el gobierno, entonces con un gravamen del 10% la amnistía fiscal propuesta lograría recaudar 2.500 millones de euros. No se trata de una cantidad excesiva, pero tampoco resulta desdeñable. Además, una amnistía fiscal en principio también serviría para liberar parcialmente a los inspectores de Hacienda de su carga actual de trabajo, habida cuenta de que parte de los defraudadores que pudiesen estar investigando aflorarán por causa de la amnistía.

Sin embargo, este resultado puede tener consecuencias ambiguas en el futuro: por un lado, los defraudadores que declaran sus fondos se señalizan de cara al futuro, facilitando una eventual investigación parte de las autoridades tributarias; pero por la misma razón, como los defraudadores saben que una vez salgan a la luz pasarán a estar más vigilados que nunca por las autoridades tributarias, éstos poseen fuertes incentivos a no legalizar su dinero a pesar de la amnistía. Este efecto contrarrestaría en parte el incentivo generado por las ventajas fiscales; no obstante, puede ser tan grande que la amnistía fiscal termine por ser totalmente inefectiva. Más adelante volveré sobre este punto.

Por otra parte, un beneficio menos evidente pero no menos significativa es que los defraudadores que participan en la amnistía, en cierto sentido, se ‘reincorporan al redil’ tributario, del que antes rehuían o del que sencillamente hace tiempo que dejaron de forma parte. Dicho de forma simplona, estos defraudadores pueden ‘reacostumbrarse’ a pagar impuestos, hecho que se ve reforzado si son conscientes de que a partir de ese momento las autoridades tributarias estarán más pendientes de ellos que nunca. Si la amnistía fiscal va acompañada de nuevas medidas más estrictas para controlar o sancionar el fraude fiscal, los incentivos de los antiguos defraudadores a contribuir regularmente una vez producida su incorporación también aumentan.

… pero también riesgos en el largo plazo

Naturalmente, una amnistía fiscal no se encuentra libre de riesgos. El más evidente es si los defraudadores saben que el gobierno les perdona las deudas hoy porque necesita aumentar la recaudación urgentemente, ¿qué le impide hacerlo mañana en circunstancias similares? Por mucho que el gobierno prometa que se trata de circunstancias excepcionales y de que una medida como ésta no volverá a suceder, los defraudadores saben que esta promesa no puede ser creíble. El gobierno se enfrenta a un caso claro de inconsistencia temporal. Por esa razón, una amnistía fiscal puede ser interpretada por los defraudadores como un signo de debilidad del gobierno, o como una muestra de la incapacidad de las agencias de inspección tributaria de cazar a los defraudadores siguiendo los cauces legales tradicionales.

En definitiva, el resultado es que una amnistía fiscal, a pesar de incrementar la recaudación hoy, puede incentivar que haya más incumplimientos de cara al futuro. Muchos de los defraudadores, percibiendo una posible debilidad de la administración, no participen de la amnistía. Al mismo tiempo, muchos otros contribuyentes ‘honrados’, que siempre han pagado a tiempo sus impuestos, pueden pasar a sentirse más tentados a defraudar, o incluso puede que lo hagan por simple indignación frente a la injusticia que supone tratar con tanta condescendencia a los que se saltan la ley.

Que no haya otra oportunidad, pero tampoco represalias

En vista de todo lo anterior, puede decirse que para que una amnistía fiscal resulte efectiva es necesario, ante todo, que sea percibida como una oportunidad única que no va a volver a repetirse. Si bien ésto puede resultar poco creíble, el contexto de crisis actual es el más adecuado para plantear este tipo de medida. A fin de cuentas, si el gobierno consigue justificar de forma creíble su actuación en base a la singularidad de la crisis actual, entonces es poco probable que los defraudadores se vean más tentados que antes a persistir en su comportamiento a casa de la amnistía. A fin de cuentas, la amnistía en todo caso sólo se producirá cuando las circunstancias económicas sean excepcionalmente desastrosas y, ¿quién querría que eso ocurriese? Nadie, tampoco los defraudadores. Por esa razón, Marchese y Cassone (2000) de hecho afirman que bajo estas premisas una amnistía fiscal podría convertirse en una especie de mecanismo de ‘discriminación de precios’ que podría maximizar la recaudación neta del erario sin desincentivar a los contribuyentes honestos.

Además, es importante que la amnistía fiscal vaya acompañado de reformas en otras áreas del sistema fiscal, por ejemplo, a través de programas especiales de refuerzo de la inspección o mediante la promulgación de sanciones más estrictas para el fraude fiscal. Este tipo de medidas refuerza el carácter excepcional de la amnistía fiscal, al tiempo que mitiga los incentivos al fraude que pudiesen generarse de cara al largo plazo. Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que el fraude fiscal suele venir motivado por la existencia de una presión fiscal elevada. Por esa razón, la amnistía fiscal será más efectiva si se incluye dentro de un programa de rebajas fiscales más amplio, aunque no parece que eso sea una posibilidad factible en estos momentos.

Como nota curiosa, de lo anterior puede desprenderse que el ‘color político’ del gobierno que promulgue la amnistía puede marcar diferencias. Si la amnistía es llevada a cabo por un ejecutivo de izquierdas, es probable que a pesar de cualquier promesa los defraudadores teman represalias futuras que quizás nunca esperarían de un gobierno de derechas, ya que tradicionalmente este último suele identificarse más con los inversores privados. Como decía más arriba, los defraudadores siempre descuentan la inconsistencia temporal. En ese sentido, puede que en términos de eficacia haya sido preferible que el anuncio de una amnistía fiscal haya salido del actual gobierno que del precedente, dadas las tendencias políticas de cada uno de ellos. En la misma línea, como señalan Torgler, Schaltegger y Schaffner (2003) las diferencias culturales en cuanto a la responsabilidad fiscal, el fraude o la tolerancia ante la evasión fiscal seguramente también jueguen su papel.

Qué nos enseña la experiencia histórica

Hay que tener en cuenta que una amnistía fiscal no es una medida original. En el pasado de hecho ha sido llevada a cabo por otros países con distinto éxito. Tampoco se trata de una medida heterodoxa. La OCDE ha publicado diversos estudios al respecto, en los que ha terminado por concluir que en determinadas circunstancias una amnistía fiscal puede llegar a tratarse de una medida recomendable.

Sin ir más lejos, España ya llevó a cabo una amnistía fiscal en 1977 (curiosamente, paralela a la amnistía política), coincidiendo con la reforma del sistema tributario. Esta reforma, aunque no buscaba aumentar la recaudación de manera explícita, tuvo unas consecuencias que no resultaron demasiado alentadoras. Como indica Prieto (1994), su redacción legal provocó numerosos problemas a causa de su redacción. Además, es probable que favoreciese la creencia entre los contribuyentes de que se concederían sucesivas amnistías en el futuro, promoviendo la persistencia del fraude fiscal.

En cuanto a la experiencia de otros países, hasta el momento Irlanda constituye el ejemplo más exitoso. En 1988 el gobierno irlandés anunció una amnistía fiscal que daba un plazo máximo de 10 meses para abonar los impuestos sobre fondos no declarados libres de intereses y sanciones. El gobierno irlandés prometió no tomar medidas represivas posteriores. Además, la medida se incluyó en un programa de rebajas fiscales más amplio, como muestra de que la política fiscal sería más indulgente a partir de ese momento. La política fue un éxito rotundo. Frente a los $50 millones estimados por el gobierno irlandés, la amnistía logró un aumento de la recaudación de hasta $750 millones, cuantía que suponía el 2,55% del PIB irlandés de la época.

Desde el lado contrario, la amnistía fiscal india de 1981 resulta llamativa por la forma en que fue llevada a cabo. Ésta consistió en una emisión de bonos al portador cuya adquisición no requería declarar el origen de los fondos empleados. Los bonos tenían un vencimiento a 10 años a un interés del 2%. Aunque la medida tuvo un éxito parcial ($1.000 millones, 0,54% PIB), se estima que los efectos a largo plazo fueron más bien nocivos. La medida no sólo no sancionaba a los defraudadores sino que los recompensaba. Además, la amnistía de 1981, aunque revistió una forma diferente, fue la quinta de una serie de amnistías fiscales indias realizadas en apenas 12 años. Los contribuyentes llegaron a pensar que habría otras amnistías en el futuro, quizás más atractivas, y el fraude fiscal aumentó.

Asimismo, Francia llevó a cabo dos amnistías fiscales tendentes a hacer aflorar los fondos expatriados ilegalmente del país, una en 1982 y otra en 1986.  La primera de ellas fracasó. François Mitterrand había accedido a la Presidencia de la República francesa hacía apenas un año. Los evasores, sencillamente, no se fiaban de él. En 1986 las cosas cambiaron. Francia volvió a declarar una amnistía fiscal para los fondos expatriados, pero en esta ocasión, la medida se acompañó de otras reformas fiscales. Así, se abolió el elevado impuesto sobre el patrimonio y permitió que las tenencias de oro pudiesen ser anónimas. No se sabe a ciencia cierta cuáles fueron los efectos sobre la recaudación de esta última amnistía fiscal, pero se estima que rondaron los $1.000 millones, aproximadamente un 0,22% del PIB francés de la época.

En las tablas que se muestran a continuación se recogen los resultados y las características de las tres amnistías fiscales expuestas, entre otras. En cuanto a las características, puede comprobarse cómo aquellas amnistías que se anunciaron dentro de un programa más amplio de reforma fiscal o que se realizaron por primera vez fueron las más efectivas.

Fuente: Uchitelle (1989)

Conclusión

¿Es conveniente una amnistía fiscal para España? ¿Pueden sus efectos a largo plazo ser contraproducentes? No existe una respuesta absoluta al respecto. Si adoptamos una postura de hechos consumados, podemos afirmar que al menos la amnistía fiscal anunciada por el gobierno posee todas las características que se considerarían deseables para garantizar su efectividad. La medida no deja de ser novedosa en los términos que se plantea, se anuncia de forma paralela a un nuevo plan especial de lucha contra el fraude y viene acompañada de incentivos para atraer el capital expatriado a través de filiales. Las circunstancias económicas actuales y el discurso del gobierno ayudan a transmitir la imagen de que se trata de una situación excepcional que difícilmente volverá a repetirse, por lo menos en una larga temporada. Además, por qué no decirlo, el que sea anunciada por un ejecutivo de derechas quizás sea mejor visto por los evasores, aunque tampoco convendría exagerar este último punto.

Ahora bien, ¿no podrían haberse ahorrado esta amnistía fiscal? Los riesgos que entraña son evidentes, especialmente en el largo plazo. Eso no puede negarse. Si además tenemos en cuenta que el incremento de la recaudación que se espera por efecto directo de esta medida es de unos 2.5000 millones de euros. Para hacernos una idea, esa cuantía es menor de lo que el gobierno gastará sólo en concepto de actualización de las pensiones este año. Teniendo esto en cuenta, me atrevería a decir que el gobierno podría haber optado por alternativas mucho más inocuas para reducir el déficit que una amnistía fiscal.

¿Debemos prepararnos para lo peor? Tampoco exageremos. La experiencia de otros países muestra que, en tanto la amnistía fiscal se desarrolle dentro de ciertos parámetros (véase el caso francés de 1986, sin ir más lejos) no cabe esperar efectos demasiado perjudiciales en la recaudación o en la credibilidad en el fisco en el largo plazo. No creo que en España vaya a ser diferente.

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LÓPEZ LABORDA, Julio y RODRIGO SAUCO, Fernando (2002) «El análisis económico de las amnistías fiscales: ¿Qué hemos aprendido hasta ahora?», Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública 163-(4/2002): 121-153, Instituto de Estudios Fiscales.

UCHITELLE, Elliot (1989) «The Effectiveness of Tax Amnesty Programs in Selected Countries», FRBNY Quaterly Review / Autumn 1989

VV.AA., «Offshore Voluntary Disclosure: Comparative Analysis, Guidance and Policy Advice», OECD Research, September 2010