Como señalaban el otro día JFV y Luis Garicano, el gobierno se enfrenta ahora mismo a un compromiso de reducción de déficit totalmente formidable. Ante esto, ha habido quién ha sugerido que una opción que debería ponerse sobre la mesa es la venta de activos del sector público. En este post voy a intentar arrojar un poco de luz sobre este tema.
Para entender este problema lo primero que hay que hacer es olvidarse del electoralismo, los compromisos políticos y los titulares y reflexionar un poco sobre lo que estamos midiendo con el déficit público y la deuda. La deuda pública es un tipo de pasivo que ha asumido el sector público, es decir, obligaciones de pago frente al futuro. El saldo presupuestario refleja, aproximadamente, la variación en ese stock de pasivos. Cuando miramos la deuda pública en relación con el PIB o con la recaudación fiscal, lo que, en realidad, estamos buscando es una medida de la salud financiera del sector público, es decir, estamos intentando ver si el sector público va a estar dispuesto a devolver esa deuda con los correspondientes intereses.
Cuando uno argumenta que el sector público debe reducir el déficit, existen grosso modo dos o tres justificaciones detrás. La primera es que el déficit estructural lleva a la deuda del sector público por una senda insostenible y, por tanto, ese déficit que se está corriendo, debe ser corregido. La segunda es dar una señal a los tenedores de deuda o a los mercados de que la opción del impago no está sobre la mesa y así reducir el coste al que el sector público se financia. El tercer argumento está relacionado con la justicia intergeneracional: el principal efecto de la deuda pública es redistribuir entre generaciones porque el gasto financiado con déficit hoy será financiado con más impuestos o menos gasto mañana.
Con la idea de que lo que queremos hacer con una consolidación fiscal es asegurar la sostenibilidad de los compromisos financieros del sector público podemos pensar en la propuesta de vender activos del sector público. Como cualquiera que tenga una vaga idea de lo que es un balance sabe, el hecho de liquidar activos no es algo que afecte en absoluto a la salud financiera, solo afecta a la composición de los activos: transforma activos menos líquidos en activos más líquidos. Al igual que el hecho de endeudarse no es una forma de recaudar dinero o de reducir el gasto, sino solo de reorganizar estos compromisos en el tiempo -es decir, es una decisión financiera, no económica-, el hecho de vender algo que uno tiene, produce el mismo efecto. Concretamente, no hay ningún canal automático mediante el que mejore la posición financiera del sector público porque, al mismo tiempo que consigue dinero fresco, está disminuyendo la riqueza de la que se dispone o, en otras palabras, disminuyendo la capacidad para hacer frente a pagos en el futuro tomando esa misma decisión.
¿Qué tipo de justificación puede uno encontrar detrás de una decisión de privatización? La primera posibilidad es de tipo financiero. Uno puede argumentar que en estos momentos la situación es la mejor de todas (porque se puede sacar un mejor precio por los activos) para vender y, en cambio, la situación para endeudarse (que repito, son económicamente equivalentes) es particularmente mala. En ese caso, “raising money” mediante la venta de activos sería una forma de arbitrar correctamente. Esta justificación, sin embargo, brilla por su ausencia en el artículo de Sala i Martín.
El segundo argumento sería basar la propuesta en que la propiedad de estos activos es, en realidad, un pasivo implícito para el sector público (porque si quiebran, todo el mundo sabe que el gobierno no las dejará quebrar) y que se trata de empresas mal gestionadas por el hecho de ser públicas. Esta parece ser la idea («las privatizaciones son buenas en cualquier caso») que se vislumbra detrás de los argumentos de Sala i Martín, una idea con la que tengo cierta simpatía, pero la verdad es que uno echa de menos un análisis algo más fino de esto. En particular, soy bastante escéptico de que la privatización resuelva el problema del “pasivo implícito” y la “soft budget constraint” para las empresas privatizadas que son demasiado grandes para caer.
Todo esto no es un argumento en contra de las privatizaciones, per se, un tema sobre el soy moderadamente agnóstico, es un argumento (con matices) en contra de las privatizaciones como medida de consolidación fiscal. Sobre todo lo que quiero subrayar en este post es la forma errónea en la que se piensa habitualmente en el déficit público. Una de las razones por los que el Pacto de Estabilidad de la UEM original estaba mal diseñado era porque se fijaba demasiado en el déficit, medido como la diferencia entre ingresos y gastos, y no en la sostenibilidad de la deuda. El hecho de que lo único que cuente sea el saldo presupuestario, tanto en las negociaciones políticas como en los titulares de prensa, y no medidas más amplias de sostenibilidad que incluyan cosas como los compromisos de gasto en pensiones o sanidad a medio plazo y por supuesto los activos del sector público, implica que los indicadores sean vulnerables a este tipo trucos contables.
Por eso, la idea que se ha sugerido de crear un consejo de política fiscal independiente que pueda evaluar de forma más o menos completa la sostenibilidad, y no solo el déficit, y que mida la salud de la política fiscal de forma objetiva para que los ciudadanos puedan repercutir ese aspecto en sus representantes, es una necesidad urgente de nuestra democracia. Una razón básica por la que no veremos una institución de este tipo es porque los políticos, de izquierdas y derechas por igual, no quieren dejar de tener el margen de maniobra que les otorgan este tipo de trucos contables son una forma más o menos sofisticada de defraudar a las instituciones internacionales y a los ciudadanos.
El flamante Gobierno, cumpliendo con sus promesas y bajo la batuta firme y serena de Rajoy, sagazmente ha bajado los impuestos para estimular la economía y aumentar así la recaudación fiscal. No ha abaratado los despidos ni los sueldos como infundadamente propagan los enemigos de la patria, con lo cual los españoles se sienten seguros y confiados para consumir si bien de manera austera y prudente como es natural en ellos. Además, su compromiso con los intereses generales y con España está por encima de todo, especialmente de intereses partidistas y electoralistas, tal y como se desprende de la rapidez a la hora de presentar unos presupuestos clave, de los que depende el futuro de millones de personas. Gracias a la confianza que han generado, ya han empezado a crearse los 3,5 millones de trabajos prometidos en campaña. El sistema para impulsar el empleo era fácil, crear un millón de emprendedores y que estos contraten. Lo primero, el empleo.
El Gobierno cumple rigurosamente sus compromisos con Europa pero sin ceder a las humillaciones de antaño, siendo el más cumplidor y exigente de los países de la UE, tal y como indicó Rajoy que sucedería justo tras su victoria electoral. Y no es de extrañar, su partido cuenta con una sólida reputación de buena administración y lucha contra la corrupción en todas sus administraciones, por ejemplo en las Comunidades Autónomas donde su partido lleva tiempo gobernando, las cuales, por la honestidad y mano firme de sus gobernantes, son las que mejor han controlado el déficit y la deuda, y las que tienen unas cajas de ahorros más saneadas gracias a la mirada vigilante de sus representantes en los consejos de administración.
Siendo así, no extraña que España, guiada por la firmeza y sabiduría de su Gobierno y de su Presidente, esté recuperando a pasos agigantados la confianza de los mercados y las inversiones afluyan cual caudaloso río de prosperidad y riqueza sobre los sedientos eriales dejados por el anterior gobierno
Un poco off topic, pero EPIC COMMENT IS EPIC
«un consejo de política fiscal independiente» ¿Otra institución no democrática? Vade retro!
Yo que tú matizaría lo de “las privatizaciones son buenas en cualquier caso” (pej. “las privatizacones son buenas cuando la empresa pública esta mal gestionada y es un pasivo implícito, etc”
Por cierto, sobre lo de la justicia intergeneracional, creo que te convendría leer estos posts de Paul Krugman:
http://krugman.blogs.nytimes.com/2012/01/21/the-least-refuse-of-a-squirrel/ (cuarto párrafo)
http://krugman.blogs.nytimes.com/2011/12/28/debt-is-mostly-money-we-owe-to-ourselves/ (último parrafo)
El principal efecto de la deuda a medio plazo es redistribuir margen de maniobra fiscal entre generaciones.
Mira: http://www.nber.org/chapters/c6682.pdf
Y cuando hay deficit gemelos es más grave, claro, y en el caso de Estados Unidos claramente hay un problema de deficit gemelos. Existe una idea (rara a mi entender) de que la política fiscal no afecta al déficit exterior. Eso solo es cierto con equivalencia ricardia, hard to defend.
Cuando privatizas no sólo pasas de un activo a otro más líquido. Acabas con los flujos financieros, positivos o negativos, que crea el activo, lo que hace que sea más interesante privatizar aquello que te genera poco, o negativo, y que podría funcionar mejor en el sector privado.
Además, el estado sigue cobrando, aunque vía el impuesto de sociedades (entre otros), y si los beneficios suben, es posible que privatizar aumente el rendimiento para el Estado de ese activo (lo vendes, y encima ganas más!).
Por último, puede haber quien prefiera comprar una empresa pública (y gestionarla), antes que deuda pública. Por lo que es una forma de buscar nuevos inversores que tengan distintas preferencias, diversificando las fórmulas para que pasen por caja.
Todo esto, claro, varía según el caso concreto de cada privatización. Algunas serán buen negocio para el Estado, y otras no. Por último, habrá que tener en cuenta los efectos sociales en sentido amplio de cada privatización….
Yo creo que privatizar ahora es complicado, porque hay mucho riesgo de malvender, como suele pasar en momentos de necesidad
Sí, Anita, lo que indicas es algo que explico en el artículo, no sé si se entiende bien.
Cada vez que leo lo de crear un consejo de política fiscal independiente me pregunto para qué diablos sirve entonces la Intervención General del Estado o el Tribunal de Cuentas y porqué demonios pensamos que creando otro organismo más con el objetivo de fiscalizar las cuentas públicas vamos a conseguir algo distinto a lo que ya tenemos.
Son instituciones que hacen labores jurídicas y contables, no económicas. Y la intervención no es independiente.
¿La intervención no es independiente de quién?
Entrando un poco en el tema de las privatizaciones, aunque generalmente comparto tu opinión de que privatizar empresas mejora la eficiencia delmercado, no es menos cierto, que en determinados sectores en los que existe monopolio natural por razones obvias, soy más escéptico. Sobre todo cuando existen posibilidades altas de que al privatizar ese monopolio natural, quede en manos de aquellos que tienen incentivos para alterar la competencia de los mercados adyacentes al monopolio natural. Es por ello que cuando hablan de privatizar en periodos de crisis, una de mis principales preocupaciones es que para evitar malvender un activo, como por ejemplo Red Eléctrica, el gobierno la vendiera a aquellos más interesados por hacerse con una alta participación en la empresa y que pudieran permitirse pagar un sobreprecio (léase las empresas eléctricas). Creo que en España hay un ejemplo muy claro de un error semejante en un sector parecido.
Aparte, una de las cosas que deberíamos preguntarnos, es porque existen por el mundo ejemplo de empresas públicas que son gestionadas tan bien como cualquier privada, y que son líderes en su sector. Quizás es hora de ir cambiando nuestro modelo de gestión pública empresarial. Un ejemplo de empresa pública que funcionan:
http://en.wikipedia.org/wiki/Statoil
http://www.statoil.com/en/Pages/default.aspx
Gorgias, la justificación económica de las privatizaciones (no financiera ni política) -como mecanismo para mejorar la eficiencia es complejo y lo he sacado fuera del post a propósito porque es un tema distinto. Grosso modo, depende de como se haga y mi prior es que cuando hay un monopolio natural, por razones de economía política, es mejor privatizarlo Y regularlo que tener un monopolio público. Al mismo tiempo el concepto de «público» es dificil de definir (¿significa que el personal son funcionarios? ¿que los gestores los nombra el sector público? ¿que el sector público mantiene una cantidad significativa de acciones pero no interviene?; la diferencia entre público y privado no es tajante, es un continuo)
Tenía por ahí un paper que revisaba la literatura, pero no lo encuentro.
Otra vez el continuo, y te doy la razón. Una de las eternas discusiones que tengo con mi novia es si la educación concertada en el modelo español, no es en realidad una educación pública en aquellas etapas donde se financia prácticamente al 100% con dinero público. Por otro lado la 47/2003 siempre me ha parecido demasiada doctrinal y ambigua en su descripción.
Quizás no sea una mala idea hacer que el estado mantenga acciones en aquellas empresas que detentan monopolios naturales, siempre que la gestión se haga de forma privada, para evitar posiciones de dominio abusivas como en el caso de la logística de hidrocarburos actual.
» que se trata de empresas mal gestionadas por el hecho de ser públicas»
Por qué está indisolublemente unido gestión pública a ineficiencia. No es una posición claramente ideológica? Qué cambia en la esencia de una empresa pública recién privatizada para ser un paradigma de optimización de recursos? Por qué es imposible esa optimización manteniendo la gestión pública? Agradecería alguna referencia.
Sólo para que los sepas, en contabilidad nacional una privatización no afecta ni a los ingresos ni a los gastos públicos, y por tanto tampoco al déficit.
En el Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) una operación de privatización se registra en la cuenta financiera del gobierno como la sustitución de un activo: F5. Acciones y otras participaciones, por otro: F2 Efectivo y depósitos, así que de ninguna forma puede afectar directamente a la capacidad o necesidad de financiación de las administraciones públicas, y es imposible que se utilice como truco contable para maquillar el déficit.
El único canal por el que una privatización podría reducir el déficit es utilizando los ingresos de la venta para así emitir menos deuda pública y de esta forma pagar menos intereses a lo largo de los siguientes ejercicios (el pago de intereses de deuda sí que afecta al déficit público). No obstante, el estado también está perdiendo al privatizar una fuente de ingresos, que son los dividendos de la empresa privatizada (el cobro de estos dividendos también afecta al déficit o al superávit), así que el efecto de una privatización sobre la capacidad o necesidad de financiación de las administraciones públicas quedaría indeterminado.