La excusa: Debatiendo sobre descentralización

Estos días he hablado bastante sobre temas de descentralización y gobernabilidad, un asunto interesante sobre el que todo el mundo tiene una posición apasionada. No se dice por decir que la cuestión territorial es el gran asunto pendiente de nuestro sistema político.

Esta entrada viene inspirada precisamente por una discusión por twitter sobre el Estado Autonómico, su viabilidad y demás asuntos relacionados. Aunque todo se hizo en un torbellino de 140 caracteres en que cada uno iba a lo suyo, en general afloraron tres grandes asuntos.

El primero fue qué modelo de descentralización es preferible en España, si un modelo de federalismo simétrico a la alemana o asimétrico a la canadiense. La diferencia entre modelos duales vs. cooperativos quedó al margen.

El segundo tema fue la existencia o no de un juego de suma cero entre los intereses finales de los partidos estatales y nacionalistas. Es decir, si es posible articular un marco institucional plurinacional estable – donde gente que se siente de diferentes naciones conviva – o es necesariamente imposible.

Y tercero, si durante la legislatura 2004-2008 la política del PSOE de realizar reformas estatutarias para intentar “atraer” al nacionalismo fue o no un fracaso. Es curioso que este punto fuera el que generase un mayor consenso – en negativo, como imaginaréis–. Pues bueno, este es precisamente el tema en el que quiero meterme.

Cuando hemos estado discutiendo estos días sobre accountability se ha planteado que tal vez en los gobiernos autonómicos ésta fuera más complicada. Del mismo modo, aquí presenté alguna evidencia señalando que los votantes nacionalistas podrían castigar menos a los gobiernos autonómicos si sus partidos están en el poder.

Pero pongamos otra posibilidad sobre el tapete y pensemos en la descentralización como una política pública por la que los gobiernos pudieran ser evaluados. Voy a partir por un momento de un modelo espacial de voto, estos que ayudan a partes iguales a simplificar y entender la realidad.

Es perfectamente plausible pensar que para determinados votantes – nacionalistas de cualquier tipo –  la descentralización sea un issue importante – si no es el más importante –. Y si esto es así, podría ser que la política de descentralización que realiza un gobierno fuera un mecanismo tan o más relevante que los resultados económicos para decidir el voto.

La pregunta es… ¿Podrían ser las políticas de descentralización un elemento susceptible de accountability? Esto cambia el enfoque respecto a mi entrada sobre los inelásticos votantes nacionalistas: Los votantes podrían premiar o castigar al partido gobernante por la política de descentralización que lleva a cabo.

La descentralización como estrategia de contemporización

La cuestión anterior sobre el rol de la descentralización y la suerte electoral de los partidos me resultaba familiar pero no sabía por qué. Ayer me di cuenta de la razón; hacía más de un año llegó a mis manos por casualidad un artículo que trataba exactamente esa cuestión.

El artículo a rescatar se titula “Multi-level Elections and Party Fortunes: The Electoral Impacto of Decentralization in Western Europe”, de Bonnie Meguid, y es un punto de partida estupendo para tratar la cuestión, pese a que está todavía en una versión preliminar.

Meguid plantea como argumento que las políticas de descentralización pueden ser una herramienta electoral en manos de los gobiernos centrales. Cuando un partido estatal se tiene que enfrentar a partidos etno-regionalistas podría emplear la política de descentralización para atraer a los votantes moderados pro-autogobierno y así reducir la amenaza electoral de su contrincante.

Ahora bien, este argumento según Meguid tiene un condicional: La descentralización debe ser lo suficientemente importante y profunda como para que los votantes “autonomistas” queden satisfechos. Si se arranca un proceso de descentralización pero éste es muy tímido, no sería lo suficientemente atrayente para neutralizar a su oponente nacionalista y podría ser hasta contraproducente.

Por lo tanto se sugiere una interacción: Los partidos estatales gobernantes obtienen mejores resultados electorales a costa de los partidos nacionalistas si a) arrancan procesos de descentralización y b) las reformas son lo suficientemente ambiciosas para atraer a los votantes interesados en ellas.

Sin embargo, la autora considera que en el nivel regional ocurrirá justamente la dinámica contraria: Cuando hay esta descentralización profunda, el partido gobernante pierde apoyos en las elecciones regionales a favor del partido nacionalista.

El mecanismo que aduce es que al poder disponer de más margen de auto-gobierno, los partidos regionales se ven premiados electoralmente porque se los percibe como lobbies efectivos en la consecución de poderes para sus respectivos territorios.

Meguid se centra en 259 regiones de 17 países de Europa Occidental desde 1970 a 2006. De entrada el análisis estadístico respalda sus argumentos. Las políticas de descentralización tienen un premio electoral diferente según la arena y el tipo de partido.

La evidencia empírica respalda que los partidos estatales que descentralizan el país – y lo descentralizan mucho – reciben premio en la siguiente elección nacional pero pierden posiciones a nivel sub-nacional. Y mis preguntas provocadoras son: ¿Es esto lo que ocurrió al PSOE en las pasadas legislaturas? ¿Fue la descentralización una estrategia electoral racional de Zapatero?

La discusión que sigue pendiente

La evidencia anterior es una buena excusa no solo para poner nuevos argumentos sobre el tapete sino también para una discusión sobre los posibles efectos electorales de las políticas de descentralización.

El artículo de Meguid es preliminar pero hay algunas cosas que no me convencen del todo. Voy a dejar de lado consideraciones sobre el análisis estadístico y la medida de las variables y me voy a centrar sólo en el argumento de los beneficios electorales a los partidos estatales que gobiernan.

La pega más importante a mi juicio es que su argumento considera que los beneficios electorales de esta estrategia son dependientes del resultado electoral de los partidos nacionalistas/ etno-regionalistas y, por lo tanto, independientes del resultado electoral de otros partidos de ámbito estatal.

Ambas asunciones son problemáticas. Sobre la primera, la premisa solo se sostiene si el partido nacionalista en cuestión es muy fuerte o decisivo en unas elecciones nacionales, lo que depende de manera crucial del sistema de partidos. No es lo mismo el bipartidismo imperfecto del caso español que la atomización del escenario belga en términos de competición electoral.

Pero además, sobre el segundo punto, los partidos de ámbito estatal compiten principalmente entre ellos y en menor medida contra los partidos regionalistas o nacionalistas – me refiero en las elecciones nacionales – . Por lo tanto, la estrategia de descentralización del partido en el gobierno no puede ser independiente de la que siga el (los)  partido(s) estatal(es) de la oposición.

¿A qué me refiero con esto? Pues simplemente al tradicional argumento del trade-off electoral entre ganar votos en uno u otro distrito y políticas de descentralización. Un partido puede o no tener apoyos más homogéneos en un país pero eso también puede tener un coste electoral. Comparar los resultados de partido en el gobierno vs partidos nacionalistas no captura esta dimensión de la competición, crucial para ganar elecciones.

En todo caso el argumento de la contemporización no contrasta directamente si se produce un cambio actitudinal o es un cambio electoral estratégico. Los resultados electorales  no se solapan necesariamente con – por ejemplo – la identificación nacional subjetiva, con lo que esta estrategia podría ser más un vencer que un convencer.

Sin embargo creo que estas pegas no invalidan la idea de que la descentralización puede ser un elemento que sirva a los gobiernos para contemporizar con aquellos votantes que buscan mayores cotas de auto-gobierno. Al margen de la efectividad que pueda tener dicha estrategia, no parece una política irracional desde una perspectiva estrictamente electoral.

Es posible que sí se pueda hacer accountability sobre la cuestión territorial cuando este es el tema que más interesa a determinado perfil de votante. Esta dimensión lo que introduciría es más complejidad, pero no necesariamente un patrón de anclaje. Como siempre, depende de qué temas interesa al votante  para considerarlo como tal o no.

Por lo tanto, la descentralización sería una cuestión de diseño institucional pero también una herramienta electoral en manos de los partidos en el gobierno. En España creo que lo hemos vivido y no es descartable que lo volvamos a ver a no mucho tardar.

Si los diseños institucionales son endógenos a las fortunas electorales de los partidos que las implementan, no podemos ignorar esto último si queremos entender por qué y hacia donde va lo primero.