ingeniería institucional

El olvidado arte de implementar políticas públicas

27 Feb, 2012 - - @egocrata

Si hay algo que es fácil de olvidar al hablar sobre políticas públicas es lo increíblemente complicado que es ponerlas en práctica. Una ley que crea un nuevo servicio, obligación o regulación de un sector de la economía es algo que afecta a cientos de miles o millones de personas, cada una con su situación concreta, sus problemas y sus peculiaridades. El texto legal, por muy detallado que sea, no va a cubrir todas y cada una de las posibilidades; cuando el ejecutivo y la administración la ponen en práctica necesitarán crear un extenso y complicado marco de regulaciones, normativas y procedimientos para que esta pueda ser puesta en práctica.

Suena obvio, pero es algo que a menudo no tenemos en cuenta al debatir políticas públicas. Estos días he estado hablando por cuestiones de trabajo con la gente que va a tener que lidiar con poner en funcionamiento la reforma de la sanidad en Estados Unidos. Más concretamente, una pequeña parte de la reforma (los exchanges, el mercado de seguros regulado) en Connecticut, uno de los estados más pequeños de la unión. Es una página en internet que dará servicio probablemente a 400.000 ó 500.000 personas, básicamente aquellos que no reciben cobertura médica en el trabajo. La información recogida en el portal va a ser utilizada por al menos tres departamentos distintos que deben comprobar datos, pedir más información si es necesaria, dar de alta en servicios, ponerse en contacto con cada cliente que requiera entrevistas, pagar proveedores y demás historias, siempre cumpliendo con las normas y regulaciones de como mínimo ocho programas federales distintos. Cada cliente puede participar en uno o varios programas entre decenas, recibiendo ayudas distintas en fechas diferentes de agencias completamente separadas. Sólo contando funcionarios estatales, poner la ley en práctica requiere coordinar unas 20.000 personas que deben ser reentrenadas en el nuevo sistema, entender un montón de cambios legales y cubrir un número gigantesco de nuevos clientes y requisitos, creando un montón de procedimientos nuevos para estandarizar cada posible escenario.

La reforma de la sanidad, sin embargo, es un programa relativamente sencillo. Al fin y al cabo, el director de servicios sociales en Connecticut «sólo» debe preocuparse que tres burocracias enormes hagan su trabajo de forma eficaz, rápida y sin cometer demasiados errores utilizando un presupuesto limitado en un departamento que aún está usando un mainframe diseñado en 1989 para almacenar datos de cientos de miles de clientes. Los programas que son realmente complicados, sin embargo, son aquellos en que el legislador sólo controla el resultado de forma indirecta, y que su éxito o fracaso depende de millones de interacciones entre otros actores que el ejecutivo sólo regula pero no controla.

Cuando hablamos de la reforma laboral y el contrato único, sin ir más lejos, es algo que siempre debemos tener en mente. El buen funcionamiento de la reforma requiere tomar miles de decisiones increíblemente importantes de una complejidad técnica gigantesca, con cada reglamento, cada artículo pudiendo generar una cantidad bestial de efectos no intencionados. Cada pequeña cláusula añade complejidad, cada nuevo requisito es un coste de transacción, cada decisión aplazada o dejada en manos de un juez es incertidumbre añadida. Quién paga una tasa, o cómo se paga, tiene efectos redistributivos serios; cómo afecta una ley a contratos en vigor puede generar perdedores y ganadores inesperados.

Un ejemplo: si el nuevo contrato cambia los derechos de los trabajadores ya contratados, por ejemplo, estás transfiriendo rentas acumuladas de empresarios a contribuyentes al hacer desaparecer obligaciones pasadas y potencialmente transferirlas al estado. Si la reforma no es retroactiva, sin embargo, estás creando empresarios de «primera», que viven bajo la nueva ley, más flexible y eficiente, y empresarios de «segunda», que siguen teniendo unos costes de reconversión altísimos y un montón de ineficiencias heredadas. Un negocio nuevo será más competitivo por el mero hecho de poder aplicar una legislación mejor.

¿Qué quiero decir con todo esto? Dos cosas, una sobre legislación en general y otra sobre nuestra propuesta de reforma laboral en particular. Sobre lo primero, nunca, nunca, nunca se le da importancia suficiente a la calidad de la administración pública en hacer que una ley decente se convierta en una medida de gobierno efectiva. Hacer que una burocracia gigante haga su trabajo no es nada fácil, y es algo que los ministros y cargos de designación política, que están por ahí de paso, no hacen demasiado bien. España es en general un país de funcionarios competentes demasiado a menudo dirigidos por políticos que no acaban de entender lo que hacen.

La segunda, y más concreta, es que por mucho que queremos concretar nuestra propuesta de reforma, nunca vamos a ser capaces de cubrir todos los escenarios, detalles y cambios que son necesario para crear una ley efectiva. Cada detalle en la implementación de la reforma es importante, y muchas de las decisiones cubren temas increíblemente técnicos en los que es muy difícil estimar qué solución es la correcta. Cives y Kantor (que saben de esto más que yo) escribirán esta semana sobre algunos de estos dilemas, dejando muy claro que no basta con que los principios de una ley sean sólidos; uno puede pifiar la implementación igualmente.

Cuando hablamos sobre una reforma laboral, por tanto, nuestra idea no es hacer el trabajo de todo un ministerio. Nuestro objetivo es poner sobre la mesa unas bases para una reforma sólida, tratando de dejar claro, además, que los detalles son (casi) tan importantes como el modelo de contrato único en sí. Cualquier reforma sería una mejora (23% de paro, joder), pero los detalles tienen efectos reales sobre su funcionamiento. Lo que queremos es tanto poner una propuesta sobre la mesa como dejar claro que estamos hablando sobre algo que es increíblemente complejo y que me temo muchos políticos no se han tomado realmente en serio.

En política, la parte vistosa de las votaciones, comunicación, elecciones,  protestas, hacer campañas quijotescas en favor de algo o en contra de recortes es lo fácil. Redactar leyes, y hacer que estas funcionen, es algo muy, muy difícil. Si con nuestra propuesta y todo el debate, preguntas y aclaraciones conseguimos hacer que alguien se tome esto de gobernar más en serio casi me daré por satisfecho. Casi.