Gobernabilidad

Controlar a los gobiernos: La variante autonómica

23 Ene, 2012 - - @kanciller

En la pasada entrega me metí con el tema del número de partidos y si éste podía o no afectar al control de la corrupción. A raíz de la sección de comentarios, en la que ha surgido el ejemplo de varias autonomías, me apetece darle otra pasadita en el horno al asunto de la rendición de cuentas.

Sigo pues con el tema del control electoral. Cuando el argumento de la accountability se aplica a un contexto con varios niveles de gobierno lo mismo sea en la corrupción, la gestión de la economía o cualquier otro tema, la potencial claridad en la atribución de responsabilidades tiende a reducirse.

Si asumimos que los votantes son elásticos y quieren escoger a otro gobierno autonómico si el presente lo hace mal, los votantes deben saber cuál es el grado de responsabilidad del gobierno por cada política.  Esto que parece sencillo dista mucho de serlo cuando los votantes están poco informados y los agentes tienen claros incentivos para atribuirse los méritos y echar la culpa a los demás de sus propios errores, el paradigma de nuestro Estado Autonómico.

Vista la escasa alternancia en el poder en las comunidades autónomas, está claro que diversos factores están operando en contra de su control electoral. Y se me ocurren algunas cuestiones institucionales y de dinámica electoral relacionadas con los estados descentralizados que pueden tener un impacto claro:

Si todo el mundo hace todo, nadie paga por nada. Por el lado del gasto público resulta fundamental saber cuál es el reparto competencial y el modelo de federalismo existente. En los modelos “duales”, cuyo modelo serían los EEUU, las competencias de cada nivel están claramente delimitadas. En el modelo “cooperativo”, como el alemán, las competencias están compartidas entre los dos niveles.

En el caso español somos un mal plagio de federalismo cooperativo con lo que al votante le resulta mucho más difícil saber quién es responsable de cada cosa. Un ejemplo clásico es el de las políticas de empleo; el Estado central tiene control sobre las pasivas y las autonomías sobre las activas.

Cada vez que salía un dato de paro, en las autonomías populares echaban la culpa al gobierno central mientras que la desarmada oposición socialista recordaba que las autonomías también tienen competencia en la materia y por tanto, responsabilidad. Intento vano.

Es más, el control todavía es más complicado si hay procesos de reformas estatutarias en las que hay un mayor mareo competencial. El accountability siempre será más fácil si las competencias están bien claritas y no cambian demasiado, algo que no es que impere en nuestro sistema.

¿Quién paga realmente la fiesta? El modelo de financiación importa, y mucho. Si la transferencia de gasto a los entes regionales es mayor que la fiscal se puede  generar un desequilibrio cubierto por transferencias directas del Estado. A mayor desequilibrio y transferencias, más diferencia entre lo que se ingresa por las bases fiscales propias y el gasto del ente regional.

Unas transferencias poco regladas, ausencia de límites al endeudamiento dada la seguridad de rescate del Estado o escasa autonomía fiscal puede dar pie a que los gobiernos regionales se dediquen más a buscar beneficios a costa del gobierno central, operando con una lógica de corto plazo, que a generar su propia autonomía financiera.

Por lo tanto, la forma de los tributos afecta claramente a la rendición de cuentas. Cuando un Estado opta por la autonomía en los tributos es relativamente fácil detectar quien es el titular del mismo. Puedo votar a gobiernos que quiera que lo suban o lo bajen.

Sin embargo, si el modelo de financiación se basa en tributos compartidos o transferencias territorializadas, es mucho más complicado para el votante buscar al responsable de las políticas de ingreso. Adivinen ustedes a cuál de los dos modelos se parece más es español.

“La culpa es de Zapatero” Hay una dinámica política relativamente conocida que se llama contaminación electoral. Este término señala las situaciones en las que un votante, a la hora de decidir su sufragio para una determinada elección, se comporta teniendo en cuenta una arena diferente que no está en juego.

Generalmente la arena que genera más influencia sobre otras elecciones es la nacional y esto da pie a que se hable de elecciones de segundo orden para regionales y europeas. Su resultado importa menos al votante y, sin embargo, pueden ser muy útiles para dar un toque de atención al partido gobernante en Madrid.

Esto es, ni más ni menos, lo que ocurrió en las pasadas elecciones autonómicas y municipales. Cuando Rubalcaba dijo aquello de “Habéis perdido por ser socialistas” se acercó bastante a lo que pasó. Y ello dista con mucho de ser accountability porque lo que hubiera sido deseable es que, con independencia del partido, ganara en su comunidad el que lo hubiera hecho bien y perdiera el que lo hubiera hecho mal. ¿Inocente, verdad?

Ojos que no ven, corazón que no siente. La información es control y es bastante evidente que en general los gobiernos regionales captan poco la atención de los medios de comunicación. Esto se relaciona con lo anterior. Parece que solo lo nacional es importante y que lo regional es residual.

Pues bien, esta falta de interés refuerza la opacidad en la gestión autonómica y genera un control más deficiente de los gobiernos ante menores flujos de información a disposición del público. Y eso que manejan las competencias más relevantes en bienestar. Si creéis que el desequilibrio informativo no es tan fuerte, os invito a que hagáis un rápido repaso cuantos nombres de ministros y consejeros autonómicos conocéis. Pues eso.

A codazos entre compañeros de viaje. Otra cuestión política particularmente importante es que los sistemas de partidos son diferentes en el nivel regional respecto al estatal, tendiendo a haber más variedad de fuerzas. Esto facilita que a nivel autonómico haya gobiernos de coalición.

Siendo así, es bastante fácil realizar una dispersión horizontal de la responsabilidad e imputar las culpas propias a otros miembros de la coalición. Pero además, incluso se puede imposibilitar la rendición de cuentas efectiva si los socios siguen sumando para gobernar a pesar del castigo electoral. Y todos tenemos ejemplos en la cabeza.

Por lo tanto, la dinámica de rendición de cuentas en el Estado Autonómico añade varios pluses de complejidad. Primero, porque tenemos un diseño institucional pésimo que facilita la dispersión vertical de responsabilidades. Pero además porque las propias dinámicas electorales hacen que estemos poco acostumbrados a tomarnos la molestia de hacer pagar a quien toca por lo que toca.

Con estos elementos sobre la mesa, os invito a echar otro vistazo a los periódicos y seguimos hablando.